Ahmet ÖZEN, Araş. Gör. Dr., Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü
İbrahim Güray YONTAR, Araş. Gör., Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Kamu Yönetimi Bölümü
Giriş
Demokrasi kuramlarından birisi olan katılımcı demokrasi, en genel anlamda halkın çeşitli hususlarda siyasi karar alma sürecine iştirak etmesi ve görüş bildirmesi şeklinde tanımlanabilir. Bu anlayışın bütçeleme sürecine yansıması ise “katılımcı bütçeleme” şeklinde kendini göstermektedir.
Özellikle yerel yönetimlerde uygulanmaya başlamış olan ve günümüzde pek çok ülkede çeşitli şekillerde kullanılan katılımcı bütçeleme anlayışı, Magna Carta’dan başlayarak içinde bulunduğumuz döneme kadar çeşitli değişimler gösteren bütçe hakkının kullanılması açısından önemli bir aşamadır.
Temel olarak merkezi yönetimin bütçeleme sürecinde bütçe hakkı, temsili demokrasi anlayışına uygun olarak parlamentolar tarafından kullanılmaktadır. Günümüzde yerel yönetimlerde tamamen temsili demokrasi anlayışının yerine, yaşadığı bölgede halkın katılımını teşvik eden ve kendisini ilgilendiren kararlarda doğrudan söz hakkının olmasını sağlayan katılımcı bütçeleme anlayışı uygulanmaya başlamıştır.
Bu çalışmada demokrasi yaklaşımının terminolojik açıdan incelemesi yapılarak, mali açıdan yansıması olan katılımcı bütçeleme anlayışı hakkında bilgilere yer verilmiştir. Ayrıca, dünyada ve ülkemizde katılımcı bütçeleme anlayışının ne düzeyde uygulanmaya çalışıldığı üzerinde durulmuş ve bu hususta çeşitli değerlendirmeler yapılmıştır.
Katılımcı Demokrasi Kuramına Kısa Bir Bakış
Katılımcı demokrasi kuramı, demokrasi kuramları arasında tartışılmakta, geliştirilmekte ve eleştirilerini de beraberinde getirmektedir. Makalede katılımcı demokrasi kuramına katılımcı bütçeleme konusuna geçişte bir altyapı oluşturması bakımından genel özellikleri yönüyle değinilmiştir.
Sartori’ye göre “seçime katılma”yı gerçek bir katılım olarak nitelendirmek doğru değildir. Ayrıca, yalnızca oy verme işlemini katılım şeklinde değerlendirmek de katılımın anlamını tam olarak yansıtmamaktadır. Bu bağlamda doğru ve anlamına uygun olarak katılmadan söz edilecek olunursa katılma, kişinin kendi başına ve hareketiyle isteyerek katılması anlamındadır. Dolayısıyla katılma, sadece bir olaya taraf olmak veya kendisi istemeden bir olayın tarafı haline getirilmek ya da mobilize edilmek suretiyle başkasının iradesiyle harekete geçmek değildir. Demokrasinin temel teorisinde, katılma eyleminin bir işe etkin bir karışma hareketi olduğunun hiçbir zaman göz ardı edilmediği vurgulanmaktadır. Kişilerin kendi istekleriyle kurdukları derneklerin, birliklerin önemli görülmesi, çok gruplu toplum teorisi ve parti içi demokrasi gibi konular, katılım konusunun demokrasi içindeki önemini artıran geniş bir katılım literatürünün varlığına işaret etmektedir (Sartori, 1996: 124-125).
Katılımcı demokrasi kuramları, normatif toplum-siyaset ve ampirik-analitik yönelimleri bakımından sınıflandırıldıkları gibi savunulan siyasallaşmanın gücüne göre de birbirlerinden ayrılmaktadırlar. Normatif okulda olması gereken durum, şekil, şartlar ve etkiler olarak incelenmektedir. Buna örnek olarak kamusal işlere olabildiğince katılma ve bunun yanında çıkarların uyuşmasının, buluşmasının, iletişimin, konsensüsün ve oy hakkı olanlar arasında barışçı anlaşmanın tarzı olarak katılma verilebilir. Katılımcı demokrasi kuramı, oy hakkına sahip olanların oluşturduğu alanı genişletmek istediği gibi bunların kamusal işler konusunda konuşmalarını, irade oluşumuna ve karar vermeye katılımını yaygınlaştırmak ve bir o kadar da yoğunlaştırmak ister (Schmidt, 2001: 164-165). Örneğin, katılımcı demokrasi yaklaşımlarından birisi olan “Güçlü Demokrasi”de siyaset, yurttaşlara yapılan değil aksine yurttaşlar tarafından yapılan bir şeydir ve eylemlilik onun özünü oluşturur. Bunun yanı sıra, ilgi, bağlılık, yükümlülük, ortak müzakere, ortak karar ve ortak çalışma ayırt edici yönleridir (Barber, 1995: 177).
Savunulan siyasallaşmanın gücüne göre yapılan ayrımda ise ılımlı ve radikal olmak üzere iki tür karşımıza çıkmaktadır. Ilımlı türler, işyeri demokrasisi gibi katılım olanaklarının toplumun bazı sektörlerinde ve gerektiği durumda da ekonomide dozu ayarlanmış şekilde genişlemesine çabalamaktadır. Radikal türde ise kapsamlı siyasallaşma ön plana çıkmakta ve bu daha geniş bir siyasallaşmayı ifade etmektedir. Belirtilen noktada demokratikleşme kavramı temelde normatif ve genişlemecidir. Evrensel demokratikleşme yaklaşımında amaç, alttan egemenlik kontrolünü, toplumsal birlikte belirlemeyi, yardımlaşma şekillerini otoriter egemenlik yapılarının yerine geçirmektir. Bu bağlamda demokratikleşmenin hedef alanı sınırsızdır. Yani, ailenin ve eğitimin demokratikleşmesinin yanı sıra yüksekokulların, medyanın, sanatın, ekonominin, sendikaların, hastanelerin ve cezanın infazının demokratikleşmesi de savunulmaktadır. Katılımcı demokrasinin bütün türleri bu derece siyasallaşma üstünde durmazlar. Diğerleri daha mütevazı siyasallaşmaya çaba gösterirler ve Habermas gibi öncelikle iradenin belirmesine, işlenmesine, fikir alış-verişine ve oluşumuna önem verirler. Habermas’ın prosedürel demokrasisinde¹, özerk kamusallığın korunması, vatandaşın işbirliği yapma olanaklarının genişletilmesi ve fikir yürütme olanaklarının korunmasının yanı sıra medya iktidarının frenlenmesi ve ayrıca devletleştirilmemiş siyasal partilerin aracılık işlevi merkezi öneme sahiptir (Schmidt, 2001: 166,171).
Katılımcı demokrasi kuramının yurttaş modeline bakıldığında, ortalama yurttaşın daha fazla ve daha iyi katılıma yetenekli olduğunu veya onun iradenin oluşum süreci ile ilgili örgütler aracılığıyla ehliyetli hale getirildiğini savunur. Bu model, yurttaşın yetkinliğinin abartılması ve gerçekte bireysel çıkarını maksimize eden biri olduğunun unutulması yönleriyle eleştirilmektedir. Ağırlıkla üzerinde birleşilen bu eleştiriye rağmen katılmayla ilgili yapılan çalışmaların sonuçları da bir o kadar dikkat çekicidir. Kuramın ampirik türü, siyasal katılmayla ilgili çalışmalarda ele alınarak şu sonuçlara ulaşılmıştır: Batılı ülkelerde siyasal katılma fırsatlarına yönelik büyük bir talep bulunmaktadır. Seçme hakkına sahip belli gruplarda katılım olanaklarına yönelme, mevcut bulunan/sunulan kurumsallaşmış katılım olanaklarını aşmaktadır. Bu durum özellikle genç ve iyi eğitim görmüş kişilerde öne çıkmaktadır.
Katılımcı demokrasi kuramına göre, özellikle eğitim sisteminden daha önce yararlanamayan kesimlerin artık yararlanması ve bunun da etkisiyle 1960’lı yıllardan itibaren vatandaşların bilgi donanımının önemli ölçüde artması, etkin katılım taleplerini artıran bir unsur olmuştur (Schmidt, 2001:167,172,174).
Belirtilen çerçevede katılımcı demokratik yönetim için özellikle günün getirdiği koşullarda yönetişim temelinde katılımcı, çok boyutlu ve karar alma süreçlerini birçok aktörün katılımına açan, çözüme ve kamusal yarara ulaşmada işlevsel yerel yönetimlerin varlığı önem kazanmaktadır. Siyasal karar alma sürecinin meşruluğu ancak yurttaşların ve onların temsilcilerinin içinde yer aldıkları ve kamusal yararla ilgili olarak eleştirilerini dile getirdikleri ve tartıştıkları kamusal bir tartışma mekânının varlığında mümkün olabilmektedir. Alınan kararların yasalara uygunluğu her zaman meşruiyet kazanacağı anlamına gelmemektedir. Bu nedenle yönetilen tarafından kamusal alan içinde yaptığı tartışma ve sorgulamaların karar alma süreçlerinde dikkate alındığının görülmesi gerekir. Bu bağlamda kamusal sorgulama yoluyla yerel yönetim ile yurttaş arasında paylaşılmış bir kent vizyonu ortaya çıkabilir ve yurttaşlar yaşadıkları mekânla ilişkilerini güçlendirebilirler (Kahraman ve diğerleri, 1999: 53,55). “Katılım bir taraftan optimal hizmet verimini sağlayacak alan oluştururken, diğer taraftan katılımcı programlar ile sosyal sermayenin gelişimi, kişilerin sosyalleşmesi yoluyla karşılıklı ilişkilerde güven algılamasının yükselmesi olgusunu güçlendirecektir. Katılım aynı zamanda bilgiye hızla erişme ve yönetimin karar ve faaliyetlerinin kontrolü anlamına da gelmektedir” (Toprak, 2008: 116). Katılımcı bütçeleme anlayışı da bu durumu gerçekleştirebilecek uygulama araçlarından birisi olarak değerlendirilmelidir.
Katılımcı Bütçelemenin Tanımı ve Gelişimi
Latincede “Bulga” olarak ifade edilen bütçe kelimesi; Fransızcada “Bouge”, “Bougette”, on yedinci yüzyıldan itibaren İngilizcede “Budget” şeklinde kullanılmaya başlanmış ve Fransızca’dan Türkçe’ye geçmiştir (Tüğen, 2008: 1). Bütçe, gelecek bir dönemde elde edilebilecek gelirleri ve yapılması planlanan harcamaları gösteren belge şeklinde nitelendirilebilmektedir. Katılımcı bütçeleme ya da orijinal adıyla Portekizce orçamento participativo olan bütçeleme anlayışı ise 1990 yılından itibaren dünyada heyecan uyandırmaya başlayan bir bütçeleme türüdür. Genel olarak katılımcı bütçeleme, vatandaşların belediye bütçesinin en azından bir kısmında karar verme sürecine katılabildikleri bir süreç olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımdan hareketle dünyada ilk kez Brezilya’nın Porto Alegre yerleşim yerinde uygulanmaya konulmuştur. Bu bütçeleme tekniği, vatandaşın katılımcı olduğu, doğrudan ve temsili demokrasinin birlikte olduğu, sadece danışmak yerine tartışmaya imkân veren, yoksullara yönelik yeniden dağıtıcı olan ve kaynakların tahsisine yönelik yönetim sürecinin belirlenmesine katılımcıların da dahil olmasını sağlayan bir yönetim yapısını benimsemiştir. Katılımcı bütçeleme anlayışı temelde ya bireyler ya da sivil toplum kuruluşları tarafından gönüllü ya da düzenli olarak belirlenmiş bir takvim ile belediye bütçesinin en azından bir kısmı için karar verme sürecine katılmayı esas almaktadır (Goldfrank, 2006).
Katılımcı bütçeleme; katılımı, hesap verebilirliği, yerelleştirilmiş yönetişim ve idarede mali saydamlığı sağlamak için uygulamaya konulmuş yeni bir yönetim anlayışıdır. Bu anlayış, toplumların bütçelerin hazırlanmasına doğrudan katılmalarını ve kamu harcamalarını izlemelerini sağlayan bir mekanizmadır (Municipal Development Partnership for Eastern And Southern Africa, 2006). Ayrıca katılımcı bütçeleme, yerelleşme sürecinin daha ileri bir aşamasıdır. Nitekim yerelleşme ile merkezi yönetimin çeşitli yetkileri ve kaynakları yerel yönetimlere geçerken, katılımcı bütçeleme ile kamu idarecilerinin karar verebilme yetkileri de topluma geçmektedir (Zamboni, 2007). Bu anlayış, idare ve vatandaşlar arasındaki iletişimin artmasına katkı sağlamaktadır (Sintomer ve diğerleri, 2005). Ayrıca sistematik olarak bu anlayış, bütçe hazırlık sürecinde çeşitli düşünceleri ele almakta ve neredeyse bütçenin belirli bir oranı hakkındaki karar verme sürecini o bölgenin sakinleri arasında dağıtmaktadır (Public Governance And Territorial Development Directorate Public Governance Committee, 2008).
Bu bütçeleme uygulamasında vatandaşlar doğrudan karar verme sürecinde yer aldıkları için yıl boyunca birçok forum gerçekleştirilmekte ve böylece vatandaşlar kamu kaynaklarının ne şekilde kullanıldığını izleme, sosyal politikalar arasında tercihte bulunma ve kamusal kaynakları önceliklerine göre dağıtma fırsatı bulabilmektedir. Bu uygulama sayesinde gelir düzeyi düşük ve politik açıdan dışlanmış kesimlerin de karar alma sürecine katılma fırsatı bulunmaktadır. Öte yandan bu tür bir anlayış ile açık ve toplumsal bir bütçeleme sürecinin oluşturularak geçmişten bu yana değin süre gelen yolsuzlukların ve benzeri sorunların ortadan kaldırılması hedeflenmektedir (Wampler, 2000). Ayrıca bu anlayış vatandaşların iş bulmaları, eğitim almaları ve çeşitli yetkilere sahip olmaları konusunda yeni fırsatlar oluşturmakta ve bu durum daha dinamik bir sivil toplumun oluşturulmasına imkân verebilmektedir (Bhanu, 2007).
Katılımcı bütçeleme anlayışı, ideolojik açıdan farklı şekilde yorumlanabilmektedir. Bu noktada sol eğilimli partiler bu tür bütçelemeyi sosyalizmin yeni bir yönü olarak nitelendirmekteyken, uluslararası kalkınma kuruluşları ise kalkınmanın yeni bir aracı olarak görmektedirler. Liberal anlayışta ise katılımcı bütçeleme, Latin Amerika’da yoksulluk ve enflasyonun azaltılamadığı ve ekonomik büyümenin sağlanamadığı dönemden sonra bu bölge için piyasa odaklı ekonomik ve idari reformlarda önemli bir unsur olarak görülmektedir. Böylece liberal anlayışta katılımcı bütçeleme özelleştirme ve kamu istihdamında verimlilik düzeyinin arttırılması gibi kamu sektörü reformlarını destekleyici bir uygulama olarak dikkat çekmektedir. Bu çerçevede katılımcı bütçeleme, radikal demokratik yaklaşımda özelleştirmeye karşı korumak amacıyla devletin rolünü yasallaştırıcı, liberal anlayışta ise devletin rolünü sınırlandırıcı stratejilerden biri olarak görülmektedir. Ayrıca liberaller, katılımcı bütçelemeyi piyasa odaklı yapıyı kolaylaştıran bir uygulama olarak görmektedirler. Çünkü onlara göre bu anlayış, vatandaşların yönetime güvenlerini artırarak demokrasinin istikrarlı olmasını sağlamaktadır. Ayrıca liberal iktisatçılar, radikal demokratların aksine katılımcı bütçelemeyi sosyalist bir proje olarak da görmemektedirler. Öte yandan günümüzde katılımcı bütçelemeye yönelik liberal anlayış daha yaygın durumdadır. Bu yüzden radikal demokratlar tarafından öncülüğünü Porto Alegre’nin yaptığı bazı Brezilya kentlerindeki açık, gayri resmi ve tartışmaya dayalı bir uygulama günümüzde daha az popülerdir. Bunun yerine daha liberal anlayışa sahip partilerin bulunduğu Bolivya, Nikaragua ve Peru’daki gibi sivil toplum kuruluşlarının esas olduğu daha düzenli, resmi ve daha danışmacı bir yapı ön plandadır. Öyle ki 2004 yerel seçimlerinde Porto Alegre’de İşçi Partisi’nin seçimleri kaybetmesinin ardından yeni seçilen belediye başkanı da gittikçe yaygınlaşan yeni liberal anlayışa uygun bir yaklaşım ortaya koymuştur. Belediye başkanı tarafından belediye yönetimi ve sivil toplum kuruluşlarını temel alan Dayanışmacı Yerel Yönetişim modeli ön plana çıkarılmıştır (Goldfrank, 2006).
Katılımcı bütçeleme programlarının gelişimine baktığımızda bu uygulamanın Brezilya’daki mevcut demokrasinin daha da güçlendirilmesine yönelik çabaların bir parçası olduğu görülmektedir. 1985 yılında demokrasinin ülkede yeniden tesis edilmesinin ardından kamu yönetiminde yaşanan adam kayırmacılığının ve yolsuzluğun önlenmesi amacıyla katılımcı bütçelemeye yönelik çalışmalar başlatılmıştır. 1988 yılında İşçi Partisinin iktidara gelmesi ve demokratik katılımı esas alması bu bütçeye yönelik önemli bir adımdır. Bu bütçe türünün ilk kez uygulaması ise yukarıda da belirttiğimiz gibi, 1989 yılında Porto Alegre’de başlamış ve yoksul halkın kamu harcamalarından daha fazla pay alabilmesi amacıyla uygulamaya konulmuştur. Bu bütçenin uygulandığı 1989 ve 1990 yıllarında bin kişiden daha az sayıda vatandaş bu sürece katılmıştır. 1992 yılında ise bu sayı 8 bin kişiye ulaşmıştır. 1992 yılındaki seçimlerden sonra ise her yıl 20 binden fazla kişi bu sürece dahil olmuştur. Bu ülkeden sonra ise farklı ülkelerde de uygulamaya konulmuştur. Örneğin 2000 yılı Temmuz ayı itibarıyla 100 kentte katılımcı bütçelemeye yönelik farklı türde uygulamalar yer almıştır (Wampler, 2000).
Katılımcı bütçelemeye yönelik çalışmaların birçoğunda bu tekniğin 1989 yılında İşçi Partisi tarafından Brezilya’nın Porto Alegre kentinde uygulamaya konulduğu belirtilmektedir. Bununla birlikte 1970’li ve 80’li yıllarda da buna benzer uygulamaların olduğunu belirten çalışmalar da bulunmaktadır. Örneğin, 1970’lerde ve 1980’lerin başlarında Brezilya Demokratik Hareket Partisi’nin yerel yönetimleri kendi bütçelerini topluma tartışmaya açmışlardır. Bu belediyeler arasında Lages, Boa Esperanço ve Pelotas gelmektedir. Aynı zamanda İşçi Partisi 1988 yılında seçimleri kazandıktan sonra sadece Porto Alegre’de değil 36 belediyenin birçoğunda da katılımcı bütçelemeye yönelik çalışmalar başlatmıştır. Bununla birlikte Porto Alegre’deki uygulama, toplum dernekleri ile belediye yönetiminin ortak bir çalışmasıdır. Bu süreçte katılımcı bütçelemenin uygulanmasına başlarken öncelikle Porto Alegre Birleşik Semt Dernekleri tarafından bütçe hazırlamaya yönelik taleplerinin ve geçmişte bu yönde çalışma yürüten sekiz belediyenin bilgilerinin yer aldığı bir rapor hazırlamışlardır. 1990 yılına gelindiğinde artık Porto Alegre’deki uygulama, katılımcı bütçeleme olarak belirtilmiş ve bundan sonraki uygulamalar bu sıfatla anılmaya başlanmıştır. 1990’ların başlarında ise Brezilya’daki çeşitli kentlerde de bu anlayışa yönelik çalışmalar başlatılmıştır. İstanbul’da düzenlenen Birleşmiş Milletler Habitat II toplantısında en iyi 42 yerel yönetim çalışmasından biri olarak Porto Alegre’deki katılımcı bütçeleme uygulaması belirtilmiş ve 1996 yılından itibaren ise Latin Amerika’da çeşitli yerel yönetimlerde de yaygınlaşmaya başlamıştır (Goldfrank, 2006).
Katılımcı bütçelemenin ilk örnekleri, Brezilya’daki kentlerde ulusal düzeyde iktidarı elinde bulunduran partinin karşıtı olan muhalefet partilerince ortaya konulmuştur. Dolayısıyla ilk kez Brezilya’daki kentlerde uygulanabilmesinin nedeni, muhalefet partisinin var olmasına izin veren bölgedeki tek otoriter ülke olması, bazı istisnalar dışında yerel seçimlerde yolsuzlukların olmaması ve belediyelerine harcamalar konusunda açık yetkiler veren az sayıdaki ülkeden biri olmasıdır (Goldfrank, 2006).
Bu bütçe anlayışına yönelik olarak Avrupa Kıtası ülkelerinde de bir dizi uygulamalar yürürlüğe konulmuştur. 2005 yılı sonu itibarıyla Avrupa’da 50’den fazla kentte bu tür bir bütçeleme anlayışına geçilmiştir. Bu kentler arasında 700 bin nüfuslu İspanya’daki Sevilla ile Londra, Paris, Roma ve Berlin bulunmaktadır. Öte yandan Almanya’daki Hilden and Emsdetten şehirleri ile İtalya’daki Altidona’da da bu yönde uygulamalar bulunmaktadır (Sintomer ve diğerleri, 2005). Kalkınmaya yönelik kaynakların tahsisinde topluma doğrudan danışıldığı katılımcı bütçeleme girişimleri Asya Kıtası’nda da uygulamaya konulmuş olmakla birlikte yukarıdan aşağıya doğru bir anlayışı içerdiği için bu kıtada görece daha az başarılı sonuçlar elde edilebilmektedir. Örneğin, Endonezya ve Pakistan’da kalkınma bütçesi planlanırken topluma danışılmakta ve bu husus açıkça bütçeye yönelik hükümlerde ortaya konulmaktadır (Ahmad ve Weiser, 2006: 6).
Katılımcı Bütçeleme Süreci
Katılımcı bütçelemeye yönelik çeşitli yerlerde farklı uygulamalar bulunabilmektedir. Ancak genel olarak belediye bütçesinin belirli bir oranı bir yatırım fonu olarak ayrılmakta ve buna yaygın olarak katılımcı bütçe denilmektedir. Belirli toplumsal gruplar ise bu para için yıllık yatırım stratejileri hazırlamaktadırlar. Onların kararları yerel düzeyde önerilmekte ve tartışılmaktadır. Topluluklar yeni parasal kaynaklar için rekabete girmeye zorlanmamakta bunun yerine sınırlı kaynakların etkin kullanılması için yerel otoriteler ile birlikte çalışmaktadırlar (Community Pride Initiative, 2005: 6).
Katılımcı bütçeleme uygulamaları dikkate alındığında öncelikle katılımın yapısının farklı olduğu ortaya çıkmaktadır. Örneğin, doğrudan demokratik anlayışta vatandaşlar bizzat tematik toplantılara, semt ve bölge toplantılarına katılmaktadır. Bu toplantılarda her vatandaşın oy hakkı bulunmakta ve vatandaşlar süreci doğrudan kontrol edebilmektedirler. İkinci tür katılım ise dolaylı şekilde gerçekleşmekte ve seçilmiş delege ya da liderler toplantılara katılmaktadırlar. Buna ise toplum temelli temsili demokrasi denilmektedir. Bu iki anlayış çerçevesinde çeşitli katılımcı bütçeleme uygulamaları bulunabilmektedir (Cabannes, 2004: 28).
Katılımcı bütçeleme sürecine dahil olabilmek için en az 10 kişiden oluşan bir topluluğa ya da organizasyona dahil olunması gerekmektedir. Bu grupların bir bürosunun, personelinin ya da banka hesabının bulunmasına gerek yoktur. Bunun yerine bunların Meclise bir grup olarak kaydedilmeleri gereklidir (Community Pride Initiative, 2005: 8).
Katılımcı bütçe sürecinin temelini mahalle düzeyinde yapılan ve vatandaşların herhangi bir sınırlama olmadan katıldığı toplantılar oluşturmaktadır. Genellikle bu toplantılarda yerel yöneticiler tarafından kent ya da mahallede yapılan veya taahhüt edilmesine karşın yapılamayan faaliyetler aktarılmakta ve ilgili yılın katılımcı bütçe sürecinin işleyişi hakkında bilgi verilmektedir. Öte yandan, vatandaşlardan mahalleleri ve kent için taleplerini dile getirmeleri istenmekte ve ardından yapılan oylamayla mahalle düzeyinde öncelikler belirlenmektedir. Önceliklendirme ise yerel yönetimin sunduğu faaliyetlerin sınıflandırıldığı bir listede yer alan hizmetlerin (örneğin; kentsel altyapı, yeşil alanlar, toplu taşıma, sosyal hizmetler, sosyal yardımlar, çevre sağlığı, yol-kaldırım-trafik vs.) oylanması sonucunda gerçekleştirilmektedir (Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı, 2007).
Mahalle düzeyinde yapılan toplantılara ek olarak hizmet alanları bazında tematik toplantılar da düzenlenmektedir. Tematik toplantılar ise tek bir hizmet alanı için yapılabildiği gibi uygun görülen alanların bir araya getirilmesi şeklinde de yapılabilmektedir. Bu toplantılarda hizmet alanlarının alt grupları arasında mahalle toplantılarındaki yöntemler kullanılarak önceliklendirme yapılmaktadır. Mahalle toplantılarında ve tematik toplantılarda seçilen temsilciler ve yerel yöneticilerin bir araya gelmesiyle oluşan katılımcı bütçeleme kurulunda ise kent yönetiminin bir sonraki yıl için gelir ve gider projeksiyonları gözden geçirilmekte, kurulun üyeleri mahalleleri gezerek önceliklendirilen yatırım alanlarını değerlendirmektedir. Kurul mahalle önceliklerinin kentin önceliklerine uyumu, mahallenin nüfusu ve ilgili hizmetin mahalledeki ihtiyacını temel alan bir formülasyona tabi tutarak bütçeden iş ve hizmetlere ilişkin yatırımları mahalle bazında dağıtmaktadır. Pek çok yerel yönetimde yatırım bütçesinin yaklaşık % 5-% 15’i katılımcı bütçe süreciyle belirlenmektedir (Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı, 2007). Aşağıdaki şekilde Brezilya’da uygulandığı şekliyle yıllık katılımcı bütçeleme döngüsü ortaya konulmaktadır.
Şekilde katılımcı bütçeleme sürecinde yönetimin ve katılımcıların temel işlevleri gösterilmektedir. Yıllık katılımcı bütçeleme sürecindeki ilk turda bilginin dağıtımı, politikalar üzerine ilk tartışmalar ve seçilen temsilcilerin ataması yapılmaktadır. Bu aşamada semt toplantılarına katılım oldukça fazladır. Çünkü bu toplantılara katılanların sayısı her semtten bölgesel toplantılara katılan temsilcilerin sayısının belirlenmesine esas oluşturması açısından önemlidir. Nihai oylar bölgesel düzeyde verildiği için, belirli semtlerden daha fazla temsilciler bir projenin seçilme olasılığını arttırmaktadır. Mart-Haziran dönemindeki bölgesel toplantılarda ise yönetimin ve katılımcıların çeşitli sorumlulukları bulunmaktadır. Yönetimin temel sorumlulukları: bölge ve alt bölgenin tespiti, yaşam kalite göstergesinin oluşturulması, finansal bilgilerin dağıtımı, her bölgeye yönelik bürokratların atanması vb. şeklindedir. Katılımcıların sorumlulukları ise vatandaşların seferber edilmesi, kapasite oluşturma toplantılarının yapılması, finansal bilgilerin analiz edilmesi ve uygun kaynaklar üzerine ön tartışmaların yapılması şeklindedir. Mart-Nisan döneminde yapılan semt toplantılarında ise yönetimin detaylı teknik bilgi sağlaması, bürokratlardan katılımcılara fotokopi ve telefon gibi çeşitli desteklerin sağlanması ve toplantı yer ve zamanlarının düzenlenmesi şeklindedir. Öte yandan, bu toplantılarda katılımcıların belediyenin önceliklerinin tartışılması, belirli kamu faaliyetlerinin tartışılması ve kamu faaliyetlerinin ön seçimi şeklinde sorumlulukları bulunmaktadır (Wampler,2000).
Bölgesel ve semt düzeyindeki toplantılar ortalama iki saat sürmektedir. Bu toplantıların ilk kısmı katılımcıların meslektaşlarını konu hakkında bilgilendirdikleri bilgi-odaklı bir süreci ifade etmektedir. Toplantıların ikinci kısmında ise bilginin resmi sunumu yapılmakta ve son kısmında ise soru ve yanıt şeklinde bir uygulama yer almaktadır. Katılımcıların genelde soru sormak ya da yanıtlamak için en fazla üç dakikalık bir zamanı bulunmaktadır. Üç dakikalık bir sınırlama toplantıların düzgün şekilde yürütülebilmesi için önemlidir. Katılımcılar kendi bölgelerinin alabileceği kaynakları incelemekte ve öncelikler ile projeler üzerine gayri resmi tartışmalar olmaktadır. Ayrıca, katılımcılar önerilen projelerin her biri için görüşmede bulunmaktadırlar. Toplum temsilcileri bu toplantılara katılırken herhangi bir ücret almamakta ancak bazı belediyelerde ulaşım maliyetlerinin azaltılması amacıyla toplantılara katılanlara yol parası verilmektedir (Wampler, 2000).
Bölgesel ikinci tur toplantılarda gelecek mali yılda (veya iki yılda) yönetim tarafından uygulanacak politika ve projeler belirlenmektedir. Bu aşamada katılımcılar kendi toplumlarının önceliklerinin belirlenmesi ve bölgesel toplantılarda karar alabilmeleri için yeterli bilgiye ulaşabilmektedir. Bölgesel toplantılarda ise belirli kamu faaliyetleri üzerine nihai kararlar verilmekte veya genel sosyal önceliklerin tanımlanması yapılmaktadır. Temmuz-Kasım döneminde yapılan bölgesel toplantılarda ise yönetimin ve katılımcıların çeşitli görevleri bulunmaktadır. Önerilen projelerde ilk maliyet tahminlerinin yapılması, bilginin dağıtımının yapılması, her bölgeye kısa gezintilerin yapılması ve Belediye Bütçe Konseyi’nin izlenmesi görevlerini belediye yönetimi yürütmektedir. Önerilen politika ve kamu faaliyetlerinin tartışılması, önerilen projelerin yürütüleceği semtlerin ziyaret edilmesi, uygulanacak politika ve faaliyetlerin oylanması ve her bölgeden Belediye Bütçe Konseyi’ne iki temsilcinin seçilmesi görevleri ise katılımcıların yürütecekleri çalışmalar arasındadır (Wampler, 2000).
Temmuz-Kasım aylarında yapılan semt toplantılarında ise teknik planların taslağının oluşturulması ve çeşitli komiteler ile teknik personelin yakın ilişki içinde çalışmasının sağlanması yönetimin sorumluluğundadır. Katılımcıların sorumlulukları ise teknik planların onaylanması ve çeşitli komitelerin seçilmesi vb. şekildedir. Kaynakların tahsis edilmesinde iki temel gösterge bulunmaktadır. Bunlardan ilki yaşam kalitesi endeksidir. Temel olarak her bölge toplam ihtiyaçları doğrultusunda belirli bir oranda bütçe almaktadır. Bu kapsamda altyapısı gelişmiş daha zengin bölgeler az gelişmiş bölgelere nazaran daha az oranda kaynak almaktadır. İkinci gösterge ise bölgedeki katılım ve tartışma süreçleridir. Bu noktada kendi bölgelerindeki mevcut kaynaklar için organize olmuş gruplar rekabete girmekte, görüşmekte ve tartışmaktadır. Ancak tüm projeler için değil, çeşitli projelere yönelik destek çalışmaları yürütülmektedir. Bu süreçte kısa gezintilerin önemli bir rolü bulunmakta ve tüm katılımcılar önerilen bir projeyle ilgili yeri ziyaret etmeye zorunlu tutularak, kişisel olarak bu bölgedeki ihtiyaç düzeyini değerlendirmek durumunda kalmaktadırlar (Wampler, 2000).
Bütçeleme sürecinin son aşamasında ise Belediye Bütçe Konseyi kendi seçtikleri projeleri Belediye Başkanlığı Bürosuna göndermektedir. Belediye başkanlığı personeli ise bu teklifi mevcut borç ödemeleri ve personel ödemeleri gibi geçmişten bu yana var olan ödenekler ile birleştirerek, onaylanması için Meclise göndermektedir. Brezilya’da Meclisin yetkileri sınırlı olduğundan genellikle bütçeyi onaylamakta ve nihai bütçe bir yıl boyunca uygulanmaktadır. Esasen Brezilya’da belediye konseyinin katılımcı bütçelemeye dayanarak kent yönetimi tarafından hazırlanan bütçe tekliflerini reddetme yetkisi bulunmakla birlikte, uygulamada bu hiçbir zaman gerçekleşmemiştir (Novy ve Leubolt, 2005: 2028). Katılımcıların çoğunluğunun dikkatleri politikaların belirlenmesi üzerindeyken, katılımcı bütçelemede seçilen projeler uygulamaya konulmaktadır. Önceden belirlenmiş göstergelere göre politikaların uygulanıp uygulanmadığı konusunda gözden geçirme toplantılarına katılmalarına karşın, katılımcıların bu süreçte sınırlı bir rolü bulunmaktadır (Wampler, 2000).
Bütçenin yıl boyunca uygulanması sürecinde yönetimin teknik planları hazırlama, idari birimler arasında koordinasyonu sağlama ve Belediye Bütçe Konseyini izleme gibi sorumlulukları bulunmaktadır. Katılımcıların ise teknik planları onaylama, projelerin uygulanmasının düzenlenmesini takip etme, projelerin uygulandığı yerleri izleme ve Belediye Bütçe Konseyi delegelerinin haftada bir kere toplanmasını sağlama şeklinde görevleri bulunmaktadır. Bölgesel komiteler, faaliyetlerin onaylanmış teknik planlara uygun yapılıp yapılmadığını izlemek durumundadırlar. Semt komiteleri ise bir yerdeki inşaat projelerini takip etmekte ve bu uygulama kamusal faaliyetlerin belirlenen göstergelere uygun olarak yapılmasını garanti etmektedir. Bu ise yolsuzluğun azaltılması açısından sürecin önemli bir parçasını oluşturmaktadır. Örneğin, katılımcı bütçelemenin uygulanmadığı Recife kentinde inceleme komiteleri yetersiz düzeydedir. Bu kentte etkili ve bağımsız izleme komiteleri yönetim tarafından desteklenmemekte ve bu durum vatandaşların yürütülen kamusal faaliyetlerin kalitesini izlenebilme olanaklarını sınırlandırmaktadır (Wampler, 2000).
¹ Prosedürel Demokrasinin işleyiş mantığı ve teorik arka planının ayrıntısı için bkz. Jürgen Habermas, İletişimsel Eylem Kuramı, Çev.: Mustafa Tüzel, İstanbul, Kabalcı Yayınevi, 2001., Jürgen Habermas, Öteki Olmak Ötekiyle Yaşamak, Çev.: İlknur Aka, İstanbul, YKY, 2005, ss.151-166.
(*) Bu makale, Maliye Dergisi’nin Ocak-Haziran 2009 dönemi için yayınlanan 156. sayısında yayınlanmıştır.
Devam Edecek…
Kent Stratejileri Merkezi 