Ali Rıza Avcan
İzmir Büyükşehir Belediyesi‘nin doğrudan ya da mevcut şirketleri eliyle kurduğu 26 şirketin adını, bu şirketlerdeki sermaye pay ile miktarını, bu şirketlerin düzenli olarak zarar etmesine yol açan ve liyakatten uzak yönetim kurulu başkan ve üyeleriyle bunların zaman içindeki değişimini esas alan 30 Temmuz 2023, 22 ve 23 Ocak 2024 tarihli yazılarım büyük bir ilgi görerek bu konuları merak eden birkaç arkadaş, dost ve yakınımla birlikte geniş bir kamuoyu çevresinin bilgilenmesini sağladı. Bu yazılar sonrasında birçok kutlama, soru sorma ya da bilgi verip katkıda bulunma talebi ile mesaj alıp telefon görüşmesi yaptım. O nedenle, beni yüreklendirip cesaret veren, araştırıp ortaya koyduğumuz bilgileri paylaşıp zenginleştirmeye yönelik destek ve katkılarınız için teşekkür etmek isterim.
Eski bir kamu denetçisi olmam nedeniyle sözünü ettiğim yazılarda eksik bıraktığım İzmir Büyükşehir Belediyesi şirketlerinin kim tarafından ne şekilde denetlendiğine dair bilgilerle buna dair düşüncelerimi de bugünkü yazımda dile getirmek istiyorum. Çünkü bu şirketlerle ilgili denetim işlemlerinin, her yıl ortaya çıkan büyük zararlar ve bu zararlara yol açan yöneticiler hakkında herhangi bir işlem yapılmaması nedeniyle, seçimlerde oy kullanan biz seçmenlerin çıkarlarını gözeten “kamusal denetim” ilkeleri doğrultusunda tarafsız, doğru, etkin ve hukuka uygun bir şekilde yapılmadığını düşünüyor ve bu konunun, aynı şirketlerin iyi yönetilmesi kadar önemli bir konu olduğuna inanıyorum.
İktidarı ve muhalefeti ile belediye şirketlerinin denetlenemezliği…
Vahşi kapitalist sistemin geliştirdiği neoliberal politika ve stratejilerle tanıştığımız “Turgut Özallı yıllarda” pıtrak gibi üreyip çoğalan belediye şirketleri, aslında temel belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi, başka bir ifadeyle belediyelerin şirketleşmesi anlamına geliyordu. Böylelikle yol yapma, su getirme, toplu ulaşımı sağlama gibi temel ve zorunlu hizmetler belediye mevzuat ve denetimi dışına çıkarılarak ticari bir hüviyet kazanıyor, bu hizmetlerle ilgili kamusal vesayet ve mali denetim İçişleri Bakanlığı, Bayındırlık İskan Bakanlığı ya da en yüksek hesap mahkemesi olarak kabul edilen Sayıştay Başkanlığı gibi kamu kurumlarının elinden alınarak serbest bırakılıyor; hatta bu hizmetlerin denetimsiz bir şekilde özel sermaye ile birlikte ya da daha ileri bir aşamada doğrudan doğruya özel sermaye eliyle yapılmasını öngörülüyordu. Hatırlanacağı üzere bu girişimin ilk örneklerini, Çeşmeliler Cumhuriyet’in ilk yıllarında yabancı şirketlerin içme suyu, elektrik, tramvay işletme imtiyazlarına son verilmiş olmasına karşın 1980’li yıllarda yeniden yaşadılar ve içme suyu hizmetlerinin, Fransız sermayesini temsil eden ve aynen Osmanlı Dönemi’nde olduğu gibi başında bir Fransız genel müdürün bulunduğu Alçesu şirketi ile yerine getirildiğine, içme suyu üretip dağıtma gibi basit bir iş alanında Cumhuriyet kazanımlarının teker teker geri verildiğine tanık oldular.
İşte tam da bu nedenle, ilk yıllarda Bakanlar Kurulu’ndan ya da Cumhurbaşkanlığı’ndan alınan onaylarla belediye şirketi kurma işi, şimdilerde hiçbir kamu kurumundan izin alınmaksızın rahatlıkla gerçekleştirilebiliyor, İzmir Büyükşehir Belediyesi‘nin son kurduğu İzgüneş Anonim Şirketi‘nde olduğu gibi, istenilen kişilerle, hatta belediye payının % 50’den az tutulması suretiyle hiçbir onaya başvurulmaksızın gizli saklı şirketler kurulabiliyor. Söz konusu iş şirket kurma ve şirketleri yönetme olunca, elindeki vesayet denetimini sonuna kullanmakta hiçbir beis görmeyen iktidar hem kendi AKP’li, hem de CHP’li belediyeler için elindeki ipi gevşetiyor, hangi siyasi partiye olursa olsun tüm belediyelere şirketler konusunda adeta açık çek veriyor. Çünkü şirket olgusu, kapitalist sistemin kutsallık atfettiği dokunulmaz, ellenmez, karışılamaz bir tabu konumunda… Her şey şirketleşerek, şirketler eliyle, şirketler sayesinde olmalı deniyor…
Ancak ne zaman ki, belediye hizmetleri belediye şirketleri eliyle özelleştirilmeye başlandı, işte o zaman denetlenmeyen ya da “öylesine” denetlenip rahat bırakılan şirketlerle karşılaştık. Çünkü bize bu şirketlerin belediye mevzuatına değil, Ticaret Kanunu hükümlerine göre denetleneceği söyleniyor ve bu da çoğu kez Ticaret Bakanlığı’ndan bekleniyordu.
Ne zaman ki, 21 Şubat 1967 tarih, 832 sayılı eski Sayıştay Kanunu‘nu değiştiren 3 Aralık 2010 tarih, 6085 sayılı yeni Sayıştay Kanunu çıktı ve bu kanunun 4. maddesinin (a) ve (b) fıkraları, 12 Temmuz 2013, 6495 sayılı sayılı kanunun 73. maddesi ile değiştirildi; işte o zaman, tüfek bir kez daha icat edilip mertlik bir kez daha bozuldu.
Çünkü yapılan ufak bir değişiklikle o güne kadar Sayıştay denetimine tabi olan sermayesinin % 51’i belediyelere ait olmayan şirketler Sayıştay‘ın denetim alanından çıkarıldı. Böylelikle belediyelerin doğrudan ya da şirketleri eliyle kurdukları şirketlerdeki hisseleri % 51’den az olduğu takdirde o şirketler Sayıştay denetiminden kurtulmuş oluyorlardı.
CHP milletvekilleri Engin Altay ve Muharrem İnce ile 126 milletvekilinin imzasıyla Anayasa Mahkemesi‘nde açılan dava sonucunda, mahkemenin 4 Aralık 2014 tarihinde aldığı ders niteliğindeki E.2013/114, K.2014/184 sayılı karar ile, 4. maddenin (a) ve (b) fıkralarında bulunan “50’den fazla olan…” ibaresi ile (b) bendinde yer alan “…Kamu payı %50’den az olmamak kaydıyla…” ifadeleri iptal edilerek tüm belediye şirketlerinin herhangi bir sermaye kısıtlaması olmaksızın yeniden Sayıştay denetimine tabi olması sağlanmıştır.
Ancak, şirketleri kutsalı sayan sermaye ve onun iktidarının işi bu noktada bırakması beklenemezdi. Sayıştay denetimleri her ne kadar fazla bir tehlike yaratmasa da, şirketlerin doğrudan doğruya sadece kamu otoritesi tarafından denetlenmesi kabul edilebilir bir şey değildi. O nedenle kolları sıvayarak 14 Ocak 2016 tarih, 6661 sayılı kanunun 19. maddesi ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunu‘nun 4. maddesine yeni bir fıkra eklediler. Eklenen fıkra hükmü aynen şu şekildeydi:
“(a) ve (b) bentleri kapsamına giren şirketlerden doğrudan veya dolaylı olarak kamu payı %50’den az olup ilgili mevzuatı uyarınca bağımsız denetime tabi olan; şirketler, bunların iştirakleri ve bağlı ortaklıklarının denetimi, ilgili mevzuatı uyarınca düzenlenen ve Sayıştay’a gönderilecek olan bağımsız denetim raporları esas alınarak yapılır. Sayıştay’a münhasıran kendisine sunulan bağımsız denetim raporlarını esas alarak hazırlayacağı raporu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.“
Ancak bu düzenlemenin 4 Aralık 2014 tarihli ilk Anayasa Mahkemesi kararını karşılamadığı gerekçesiyle CHP milletvekilleri Levent Gök, Engin Altay, Özgür Özel ve 118 milletvekili tarafından yapılan iptal başvurusunu görüşen Anayasa Mahkemesi, 28 Aralık 2016 tarih, E.2016/21, K.2016/199 sayılı ikinci kararında özetle; kanun koyucunun, Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilenler dışında kalan anılan nitelikteki ve sermayesinde belli bir miktarda kamu payı bulunan şirketleri, bunların iştiraklerini ve bağlı ortaklıklarını Sayıştay denetimine tabi kılıp kılmama, ayrıca Sayıştay denetimine tabi kıldığı takdirde denetim yetkisinin kapsamını, yöntemini ve usulünü belirleme konusunda takdir yetkisi bulunduğu, bu nedenle, Anayasa’da belirtilenlerin dışında kalan ve kuralda ifade edilen kuruluşların denetiminin, ilgili mevzuatı uyarınca düzenlenen ve Sayıştay‘a gönderilecek olan bağımsız denetim raporlarının esas alınarak yapılacağının ve Sayıştay‘ın münhasıran kendisine sunulan bağımsız denetim raporlarını esas alarak hazırlayacağı raporu TBMM’ye sunacağının hükme bağlanmasında Anayasa’nın 160. maddesine aykırı düşen bir yön bulunmadığı, kanun koyucunun, anılan nitelikteki ve sermayesinde belli bir miktarda kamu payı bulunan şirketler, bunların iştirakleri ve bağlı ortaklıkları üzerindeki Sayıştay‘ın denetim yetkisini ortadan kaldırmadığı, denetim yetkisinin kapsamını, yöntemini ve usulünü diğerlerinden farklı şekilde belirlediği ifade edilmiş, böylelikle 2014 yılında 6085 sayılı Sayıştay Kanunu‘nun 4. maddesine eklenen fıkra uyarınca belediye hissesinin % 50’den az olduğu şirketlerin Sayıştay tarafından denetiminde bağımsız denetim raporlarının esas alınması uygulamasını Anayasal güvenceye kavuşmuş, böylelikle sermayenin ve iktidarın bir isteği daha taraflı yargı eliyle yerine getirilmiştir.
Böylelikle Sayıştay denetimi denilen şey, “yemin ettikleri” için “bağımsız” oldukları varsayılan ve bu işi ücretli olarak yapan, o nedenle kim daha fazla ödeme yaparsa ona göre davranması beklenen denetim şirketlerinin yazıp çizdiği, daha doğrusu onların söyledikleri ya da söylemedikleri üzerinden yapılacaktı. Hem de böylesine bir işin, yemin eden cumhurbaşkanı ve milletvekillerinin kürsülere çıkıp verdikleri yeminlerini tutmayıp tam aksini yaptıkları, “bağımsız” denilen kişi ve kurumların gerçekte bağımsız olmadıkları yalan, yolsuzluk, talan ve yağmanın geçerli olduğu bir coğrafyada yapılacağı söylenerek adeta gözümüzün içine bakılarak yalan söyleniyordu. Aynen “bağımsız” oldukları söylenen inşaat denetim firmalarının gözetiminde yapılan binaların depremlerde yıkılan ilk binalar olmasında olduğu gibi… Peynirin fareye, farenin de kediye teslim edildiği bir ülke koşullarında… Hele ki Enron, WorldCom ve Adelphia gibi büyük şirketlerdeki yolsuzluk ve suistimalleri gizleyip manipülasyonlara başvuran ve hepimizin tanıdığı o ünlü uluslararası denetim şirketi Andersen örneği hafızalardaki yerini henüz korurken ya da her yıl bağımsız denetçiler tarafından titizlikle denetlenen Koç Holding‘in büyük şirketi Ford Otomotiv‘de, düzenlenen bu düzenli yıllık raporlara rağmen 4 yıl süreyle devam eden yolsuzluk neticesinde ortaya çıkan 323 milyon liralık zararda olduğu gibi… (1)
Neoliberal kapitalist sistemin önerdiği özelleştirme, işte böyle bir şeydi… Onlara göre kamusal denetimin kamusal olmaktan çıkarılıp “özel” ve “güzel” olması için böyle bir şey yapılması ve bizim de çıkıp bütün bunlara saf saf inanmamız gerekiyordu…
Her şey hukukiydi; çünkü her şey bir otoritenin emri altında inep kalkan ellerle bir çırpıda çözümleniyor, kamu kaynaklarıyla kurulan şirketlerin denetimi “yeminli” ve “bağımsız” olduğu söylenen uluslararası ya da ulusal “özel” ve “güzel” denetim şirketlerine bırakılıyordu… Bu konuda ne iktidar, ne de muhalefet cephesinden; özellikle de belediyelerinden tek bir ses çıkmıyor, herkes elbirliğiyle bu yeni düzene uyuyor, bu yeni düzenin getirdiği kolaylıklardan sonuna kadar yararlanıyordu… Kısacası ortada alanın memnun, satanı da memnun olduğu yeni bir durum vardı…
Özellikle de İzmir‘de olduğu gibi, belediyeye ait tüm şirketlerin “bağımsız” olduğu rivayet edilen özel şirketler eliyle denetiminin, belediye başkanının yakın arkadaşı olduğu bilinen; ayrıca katılımcıları belediye başkanınca belirlenen İzmir Ekonomik Kalkınma Koordinasyon Kurulu‘nun başına yine belediye başkanının talimatıyla yerleştirilen kişinin, bir yarısı AKP iktidarı ile “hallice” iç içe, diğer yarısı da CHP‘nin neoliberal dünyasına bakıp o belediye başkanının bir dönem daha belediye başkanı olmasını isteyen “yeminli” ve “bağımsız” olduğu rivayet edilen denetim şirketinin ortağına bırakılmışsa… Hele ki, mevcut 26 belediye şirketinden en büyüğünü oluşturan 9 şirketin denetimi, Tunç Soyer‘in büyükşehir belediye başkanı olmasının hemen arkasında İstanbul’daki Aren Bağımsız Denetim Şirketi‘nden alınıp topluca Sun Bağımsız Denetim Şirketi‘ne verilmişse ve bu denetim şirketi, İzbeton, İzenerji, İzulaş, Grand Plaza, İzelman, İzfaş, İzmir Metro ve İzdeniz gibi hem milyar liralık cirolara hem de neredeyse aynı miktarlarda zararlara sahip şirketlerin girdisi çıktısı ya da çürüğü çarığı ile her şeyini öğreniyorsa, elinde büyük bir güç var denilebilir…
Sayıştay denetimleri…
Gelelim 2014 yılından bu yana Sayıştay tarafından yapılan belediye şirketlerinin denetimine…
Sayıştay Başkanlığı‘nın İnternet sitesindeki denetim raporlarıyla ilgili verilere göre Sayıştay 2014 öncesinde hiçbir belediye şirketini denetlemezken 2014-2022 dönemine isabet eden 9 yılda ise farklı büyüklükteki toplam 52 belediyenin 121 belediye şirketini 165 kez denetlediği anlaşılmaktadır.
Yapılan denetimlerin yıllara isabet eden dağılımı ise şu şekildedir:
2014’de 22, 2015’de 26, 2016’da 2, 2017’de 6, 2018’de 5, 2019’da 21, 2020’de 20, 2021’de 25, 2022’de 38 adet şirket denetimi yapılmıştır. Bu sayıların yıllar içindeki gelişiminden de anlaşılacağı üzere, Sayıştay‘ın yıllar itibariyle yaptığı belediye şirketi denetiminde bir istikrar bulunmamaktadır. İlk üç yılda 22 ve 26’yı bulan yıllık denetim sayısı, 2016-2018 döneminde 2’ye, 6’ya, 5’e düşmüş, ondan sonra da artan bir şekilde 21’e, 20’ye, 25’e ve son olarak da 38’e kadar çıkmıştır.
Büyükşehir, büyükşehire bağlı ilçe ve il belediyesi olarak 52 belediyenin 165 kez denetlenen toplam 121 şirketinin türü ise 10 adet limited, 111 adet anonim şirket olmak üzre bir dağılım göstermekte, o nedenle, Sayıştay‘ın limited ve anonim şirketler arasında herhangi bir ayrım yapmadığı anlaşılmaktadır.
Sayıştay‘ca denetlenen şirketlerin belediyeler arasındaki dağılımına bakıldığında ise 52 belediyeden 28 (% 53,85)’inin büyükşehir, 15 (% 28,85)’inin büyükşehire bağlı ilçe, 9 (% 17,30)’unun da il belediyesi olduğu, ilçe belediyelerine ait şirketlere dokunulmadığı, 2014-2016 döneminde denetlenen il belediyesi şirketlerinin ise son yıllarda pek de rahatsız edilmediği görülmektedir.
BU veriler arasında dikkat çeken diğer bir husus da, 2022 yılında İstanbul, İzmir ve Ankara gibi CHP’li büyükşehir belediyelerine ait şirketlerin denetimindeki artıştır.
Bütün bu sayısal verilerin analizinden sonra Sayıştay‘ca düzenlenen bu 165 denetim raporunda ne vardı, bu denetim raporları gerçekten doğru, yerinde ve etkin bir denetimi yansıtıyorlar mı diye soracak olursanız; ben de size tek bir örnek üzerinden bir hatırlatma yapmak isterim. Çünkü o tarihlerde çıkan gazeteleri okuyan arkadaşlarım, İzmir Büyükşehir Belediyesi‘nin düzenli olarak ve her yıl artan bir şekilde zarar etmesi nedeniyle fiili olarak iflas eden şirketi İzdeniz A.Ş.‘ne ait 2020 tarihli denetim raporunun, İzmir Büyükşehir Belediyesi‘ne genel sekreter olmak için girişimde bulunan Sayıştay denetçisi tarafından kaleme alınmıştı. Kendisine bu ilhamı kimin verip cesaretlendirdiği sorusunu bir yana bırakıp, böylesine niyetli bir “bağımsız” ve “tarafsız” Sayıştay denetçisinin 2020 yılında düzenlediği bir raporu hangi düşünce, niyet ve kaygılarla hazırladığı da düşünmeli, en azından tahayyül edilmelidir derim. Tabii ki, böylesi bir denetimin, niyeti böylesine açık bir denetçi eliyle yapılmış olması nedeniyle yaptığı denetimin içerik olarak yeniden değerlendirilmesi gerektiğini de ifade etmeden geçmek istemem.
Kısacası, bugüne kadar Sayıştay Başkanlığı‘nca yapılmış toplam 165 denetim raporunu tek tek değerlendirdiğimizde; yazılıp çizilen çoğu bulgunun ticari muhasebe kayıtlarıyla ilgili olduğu, hem içerik hem de sonuçlar itibariyle ele gelir ciddi bir durumun sergilenmediği açık bir şekilde görülecektir.
Ayrıca, Sayıştay tarafından yapılan denetimlerin genel değerlendirmesinde, 6085 Sayılı Sayıştay Kanunu uyarınca belediyelerin ortak olduğu şirketlerin denetimlerinde kamu zararına yol açan bir husus tespit edilmiş olsa dahi, yargılamaya esas raporun düzenlenmesi ve bu konuda herhangi bir yargılama yapılması mümkün olmadığından kesin hükme bağlama ve kamu zararının tazmini kararlarının verilemeyeceği de bilinmelidir.
Sonuç olarak;
Titizlikle hazırlanmış yasal düzenlemelerle Sayıştay‘ın tarafsız, doğru, etkin ve hukuki “kamusal denetimi” dışında tutulan ya da pratik uygulama içinde ciddi bir Sayıştay denetimine konu olmayan ya da “yeminli” olduğu için “bağımsız” olduğu söylenen; ayrıca yapacakları denetim için şirketten para alıp yaptığı ticaret gereğince aldığı paraya göre işlem yapması beklenen denetim şirketlerince denetlendiği söylenen belediye şirketlerinin, kamu yararını önceleyen gerçek kamu denetçileri tarafından denetlenmesi için mücadele edip bugünlerde aday adayı, yarınlarda da aday olarak karşımıza çıkacak partili ya da partisiz kişilere soracağımız ilk sorulardan birinin de belediye şirketleri ile ilgili olmasını, bu şirketler konusunda neyi vaat ettiklerini, bununla ilgili olarak ne yapacaklarını sormayı, oyunuzu da o adayların verecekleri cevaba göre kullanmanızı ya da kullanmamanızı önermek isterim.
Tabii ki, bu düşünce ve öneri sadece bana ait olduğu için, anlattığım bu oyunun kapitalist sistemin istediği şekilde devam etmesi ya da anti-kapitalist bir mücadele çerçevesinde devam etmemesi için tercih yapmak ve ona göre davranmak size aittir demek isterim…
(1) http://m2.samanyoluhaber.com/koc-u-sarsan-323-milyon-tl-lik-yolsuzluk-skandali-haberi-1374420.html (Bu linkteki habere ulaşmak mahkeme kararı ile engellendiğinden ancak VPN ile girilmesi mümkün).
Yararlanılan Kaynaklar
1) 3 Aralık 2010 tarih, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu.
2) Anayasa Mahkemesi’nin 4 Aralık 2014 tarih, E.2013/114, K. 2014/184 sayılı kararı,
3) Anayasa Mahkemesi’nin 28 Aralık 2016 tarih, E. 2016/21, K. 2016/199 sayılı kararı, https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/Dosyalar/Kararlar/KararPDF/2016-199-nrm.pdf
4) Arslan, A., “Sayıştay’ın kamu Sermayeli Şirketleri Denetim Yetkisinde Son Durum”, https://www.dunya.com/kose-yazisi/sayistayin-kamu-sermayeli-sirketleri-denetim-yetkisinde-son-durum/382864
5) Güneş, M. , “Tüm Belediye Şirketleri Sayıştay Denetimine Tabi midir?”, https://www.kamuiscileri.net/makale/11652645/mustafa-gunes/tum-belediye-sirketleri-sayistay-denetimine-tabi-midir/
Kent Stratejileri Merkezi 
