Kentlerde Büyük Projelerin Meşruiyetinin Kurulması ve Yönetimi Üzerine (2)

İlhan Tekeli*

5. Büyük Projelerin Gerçekleştirilmesinde Karşılaşılan Sorunlar Nasıl Aşılabilir?

Büyük projeler büyük kentlerimizin bugünkü gerçekleri arasındadır. Önümüzdeki yılların gerçekleri arasında da bulunacaktır. BU projelerin yukarıda değinilen sorunlarını aşabilmenin ön koşulu, bu sorunların varlığını kabul etmektir. Böyle sorunların varlığının bilincine varılmadan bunları çözmek olanağı yoktur.

Böyle bir bilincin varlığından hareketle yukarıda sayılan sorunların aşılması için neler yapılabileceği üzerinde duralım.

Proje düşüncesinin geliştirilmesinde ve topluma sunuluşunda ne tür bir yol izlenmelidir. Projelerin toplumsal haklılığı nasıl kurulmalıdır. Denilebilir ki bir kentte günümüzün pratiği içinde bir projenin meşruiyetinin kurulmasının üç kaynağı vardır. Bunlardan birincisi seçimle gelen belediye başkanının seçim kampanyası sırasında önerdiği programıdır. Artık Türkiye’de de belediye başkanları seçime girerken, yazılı ya da sözlü bir program önermektedir. Bu program seçim sonunda bir haklılık kazanmaktadır. Kentteki projelerin ikinci meşruiyet kaynağı kentlerin usulüne göre hazırlanmış ve uygulamaya konulmuş bulunan imar planlarıdır. BU noktada iki farklı meşruiyet kaynağına göre ileri sürülen projelerin birbiriyle çelişmesi halinde ne yapılması gerektiği sorulabilir. Bu konuda standart bir yanıt vererek birinin diğerinden daha üstün olacağını ileri sürmek doğru değildir. Ama bu konuda bir uygulamaya geçmeden önce her iki kaynağın birbiriyle uyumlu hale getirilmesi yerinde olacaktır. 

Yeni büyük projelerin temellendirilmesinde dayanılabilecek üçüncü haklılık kaynağı kentin yaşamakta olduğu, kentlinin büyük kesiminin sıkıntısını çektiği sorunlar ya da krizlerdir. Bu durumda sorunların acilen çözülmesinin gerektirdiği bir haklılık temeli vardır. Buna rağmen yine de problemi Kristof Kolomb’un yumurtası sendromu içinde sunmamak gerekir. Buna bulunacak çözümü belediye başkanının kişisel çözümü görüntüsünden kurtarıp halkın bulduğu bir çözüm haline getirebilmek en büyük başarı olacaktır.

Bir proje düşüncesinin geliştirilmesinde bu üç haklılık çerçevesi dışında haklılık çerçevelerinin bulunup bulunmadığı sorulabilir. Bunlardan birincisi olarak belediye başkanlarının kentleri için yeni vizyonlar geliştirerek bunları uygulamaya koymalarıdır. Bu vizyonlar, çok doğru ve gerekli vizyonlar da olabilir. Ama bunların başkanlarca doğrudan uygulamaya konulması kanımca değişik sakıncalar taşır. Bu uygulamaların haklılık kazanabilmesi için bu vizyonların usulüne uygun olarak plan haline getirilmesi gerekir. Eğer bu gerçekleştirilmezse belediye başkanının uygulamalarının nesnel temeli ortaya çıkmaz. Böyle bir vizyona göre yapılan uygulamayı keyfi bir uygulamadan ayırmak belediye başkanının dışındakiler için olanaksız hale gelir.

Bu bölüme kadar kentte uygulanacak büyük projelerin haklılığının nasıl temellendirilebileceği üzerinde dururken daha çok belediye başkanları ya da plancılar tarafından belirlenen projeleri ele aldık. Kentte yaşayanların kendilerinin nasıl proje üretebilecekleri konusunu ele almadık. Bunun nedeni Türkiye’de bugün için böyle bir kanalın olmamasıdır. Kuşkusuz bu tür kanalların yokluğu, artık demokrasinin hep katılımcılık sıfatıyla tamamlanarak kullanıldığı çağımızda önemli bir eksikliktir. Eğer bu tür bir kanal kurumsallaştırılabilirse, bu kanal tanımı gereği kendiliğinden yeni bir haklılık kaynağı oluşturacaktır.

business-team-drawing-new-project-big-40157019

Bu noktada karşımıza son yıllar içinde Türkiye’deki belediyecilik akımı içinde gelişmeye başlayan “proje demokrasisi” anlayışı ortaya çıkıyor. Bu kavramın doğuşunda daha çok geliştirilen bir projenin yakın çevresinde yaşayanlara olan etkilerinin sağlıklı hale getirilmesi kaygılarının ağır bastığı söylenebilir. Gerçekten büyük proje uygulamalarında yakın çevresiyle karşılıklı etkileşimi olumlu hale getirmekte “proje demokrasisi” anlayışı önemli bir araç olma niteliği taşımaktadır. Ama bu kavramın yukarıda değindiğimiz çerçevede projenin tanımlanması doğrultusunda genişletilmesi de yararlı olacaktır.

Toplumda haklılık dayanakları iyi kurulmuş “proje demokrasisi” anlayışı içinde yürütülen büyük projelerin, bir önceki bölümde sözünü ettiğimiz üzere, kent yönetimindeki iktidar değişmelerinden etkilenerek uygulamasının kesintiye uğraması söz konusu olmayacak, bu sorun kendiliğinden aşılacaktır.

Büyük projelerin toplum içinde gerilmeler doğurmadan yürütülebilmesi ve toplum tarafından benimsenmesi için yapılması gerekenleri gördükten sonra büyük projelerin teknik olarak başarılı olabilmesinin koşulları üzerinde duralım. Genel bir ilke olarak projenin tasarımı, yapımcı firma seçimi ve ihalesi, kontrolünün örgütlenmesi ayrı ayrı, usulüne uygun olarak ve şeffaf bir süreçle gerçekleştirilirse tem teknik olarak başarılı bir proje elde edileceği hem uygulamanın başarılı olacağı hem de proje çevresinde bir kuşku halesinin doğmayacağı söylenebilir.

Böyle bir sürecin kurulamamasının değişik nedenleri vardır. Bunlar belediyelerin yeterli teknik kadroya sahip bulunmayışı, belediye başkanının siyasal takvimi dolayısıyla kendisini bir zaman baskısı altında görmesi ve bunu proje yönetimine yansıtması ve nihayet bu projelerin yeterli finansman kaynağı olmadan gerçekleştirilmek zorunda kalınmasıdır.

Belediyeler bu sorunları aşabilmek için önce yapımcı firmayı seçmekte, onun getirdiği finansmana dayanmakta, onun geliştirdiği projeyi uygulamak zorunda kalmaktadır. Sonuçta yapımcı firmanın güdülerine büyük ölçüde hapsolmaktadır.

BU sorunların aşılması için de değişik öneriler yapılabilir. Bunlardan birincisi belediyelerin yüksek nitelikli eleman kullanmasına olanak verecek, büyük projelere özgü personel kullanma biçimlerinin geliştirilmesidir. İkinci olarak, gerçekleştirilmesi maddi olanağa bağlı olmayan konu, belediye başkanlarının projelerinin uygulamaya konulmasında realist zaman beklentileri içine girmeleridir. Deneyler göstermektedir ki zamanı kısaltmak için bulunan kestirme yollar, daha sonra çıkardığı sorunlar dolayısıyla çoğu kez zamanın çok daha fazla uzamasına neden olmaktadır. Kuşkusuz bu söz, projelerin geliştirilmesinde ve uygulanmasında zaman disiplininin yok edilmesi olarak yorumlanmamalıdır.

Bir büyük projenin kaderini belirleyen en önemli etken finansmanın nasıl sağlandığı olmaktadır. Daha önce de değindiğimiz üzere belediyeler genellikle finansman paketiyle birlikte projelerini oluşturdukları için bu konuda önemli sorunlarla karşılaşmaktadırlar. Bu yol projelerin çevresinde bir kuşku halesi yaratmaktadır. Bundan kaçınmanın bir yolu belediyelerin ister uluslararası ister ulusal pazarlardan olsun kaynaklarını kendilerinin bulmasıdır. İkinci yol ise karar süreçlerinin şeffaflaştırılmasıdır. Bu büyük projelerin finansmanında bu projeler dolayısıyla doğacak ranttan yararlanılması kuşkusuz belediyelerin hakkıdır. Ama bu rantın gerçekleştirilmesi yapımı yüklenen firmalara bırakıldıkça proje çevresinde oluşan kuşku halesi artmaktadır. Eğer bu rantlardan proje finansmaında yararlanılacaksa bunun belediye eliyle gerçekleştirilmesi kuşkuları azaltacaktır. Kentte oluşan rantlara büyük projeler yoluyla el konulması haklı ama çok duyarlı bir konudur. Bu rantlara el konulmasındaki duyarlılığı azaltmanın yolu bu rantların nerede kullanıldığını açıkça göstermektir.

maxresdefault

6. Son Verirken

Bu tartışma gösteriyor ki büyük proje yönetimi belediyelerin üzerinde ciddiyetle düşünmeleri gereken bir konudur. Türkiye’de belediyelerin yeniden düzenlenmesinin gündeme geldiği bu günlerde, belediyelerin büyük proje yönetimlerinin nasıl başarılı kılınacağının araştırılması özellikle önem kazanmaktadır. Belediyeler yeniden düzenlenirken bu soruna çözüm getirilmesi bu düzenlemenin de başarısını büyük ölçüde belirleyecektir.


* 6 Nisan 1991’de Ankara Büyükşehir Belediyesi EGO Genel Müdürlüğü’nce düzenlenen “Ankara’da Planlar ve Projeler Toplantısı“nda ve 14-15 Aralık 1991’de Türk Belediyecilik Derneği ve Konrad Adenauer Vakfı’nca Kuşadası’nda düzenlenen “Yeni Hükümet ve Yerel Yönetimlerin Yeni Hükümetten Beklentileri” toplantılarında yapılan konuşma. 

Tekeli, İlhan: “Kentlerde Büyük Projelerin Meşruiyetinin Kurulması ve Yönetimi Üzerine“, İlhan Tekeli Toplu Eserler.6, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 2009, s. 177-185

 

Kentlerde Büyük Projelerin Meşruiyetinin Kurulması ve Yönetimi Üzerine (1)

İlhan Tekeli*

1.Giriş

Belediyelerimizin kuruluşunun büyük ölçüde günlük kentsel hizmetleri üretmeye dönük olduğu söylenebilir. 1930’lu yıllardaki kent büyüklükleri ve mali olanaklarına göre düşünülmüş belediye yasasında böyle bir çerçeve egemen olmuştur. Bu çerçeve içinde büyük projelerin örgütlenmesi ve gerçekleştirilmesi için iki yol kaldığı söylenebilir. Bunlardan birincisi bu projelerinin gerçekleştirilmesini merkezi hükümetin organlarına bırakmak, ikincisi ise bu projelerle ilişkili olarak belediyelere bağlı yeni örgütler geliştirmektir.

Oysa günümüzde hem kentlerin ölçekleri değişmiş hem gelir olanakları artmış hem de Türkiye’de kentlerdeki yapılanma süreçleri değişmiştir. Bu nedenle kent yönetimleri sık sık büyük projeleri gerçekleştirmek durumunda kalmaktadırlar. Bu projelerin ortaya atılması çoğu kez belediyelerin yapıları yeni proje düşünceleri üretmeye uygun olmadığından belediye başkanları tarafından yapılmaktadır. BU önemdeki projelerin başkanların projesi olarak ortaya atılması ise çoğu kez meslek odalarının tepkileriyle karşılanmaktadır. Proje üzerinde bir meşruiyet bunalımı doğmaktadır. Son yıllarda hemen hemen her büyük projenin uygulanmaya konulmasında küçük ya da büyük bir bunalım yaşanmıştır. Kuşkusuz bu durumdan ne başkanlar ne de meslek odaları memnundur.

Ayrıca belediyelerin örgütlenmesi de bu projelerin yürütülmesine uygun olmadığından, projenin elde edilmesinden finansmanının sağlanmasına, inşaatın denetlenmesine kadar bir çok konuda yetersizliklerle karşılaşılmaktadır. Sonuçta projeler istenilen kalitede ve ucuzlukta gerçekleştirilememektedir.

Belediyelerin yeniden düzenlenmesinin Türkiye’nin gündemine geldiği bu günlerde, büyük projelerin belediyeler eliyle nasıl gerçekleştirileceği açıkça tartışılmalı, bu konuda düşünceler geliştirilmelidir.

2. Büyük Proje Nasıl Tanımlanabilir?

Büyüklük göreli bir kavramdır. Kentlerin büyüklüklerine paralel olarak büyüğün ne olduğu da değişecektir. Büyük projeyi, kentin gelişme dinamiklerine önemli ölçüde etki yapan, büyük miktarda yatırım gerektiren, uygulanması uzun süre alan, kentin rant yüzeyinde değişiklikler yaratan, yakın çevresinde yaşayanların yaşantısında sorunlar ve değişiklikler yaratacak önemli projeler olarak tanımlayabiliriz.

Başka bir deyişle bu projeler belediyelerin rutinleri dışında, önemli toplumsal sonuçlar doğuran projelerdir. Bu nedenle de siyasal anlamlar yüksektir. Belediye başkanları da genellikle isimlerinin kalıcılığını, gelecekte iyi olarak anılmaya büyük ölçüde bu tür projelerin gerçekleştirilmesinde bulmaktadırlar. Eğer bu tür projeleri somutlaştırmak istersek, örnek olarak bir toplu konut projesi, bir sanayi bölgesi, önemli bir alt yapı ağı, genişçe bir alanı kaplayan kentsel tasarım projesi vb. sayılabilir.

3. Bu Projeler Belediyelerin Gündemine Nasıl Gelmektedir?

Bu tür projelerin kentlerin gündemine gelebilmesi büyük ölçüde kentlerin hızlı büyümesiyle yakından ilişkilidir. Büyümesi durağanlaşmış kentlerde böyle büyük projelerin gündeme gelmesi olasılığı düşüktür.

Türkiye’de son yirmi yılda bu tür projelerin belediyelerin gündemine gelmesinin tek nedeni kentlerin hızlı büyümeleri değil, aynı zamanda kentlerdeki yapım süreçlerinin değişmiş olmasıdır. Kentler artık tek tek yapıların eklenmesiyle değil kent parçalarının eklenmesiyle gerçekleşmektedir. Başka bir deyişle büyük projelerle gerçekleşme eğilimi göstermektedir.

Bu gelişmeye paralel olarak kentlerin sorunları ve bunları çözmek için gerekli projelerin nitelikleri değişmiştir. Ama belki de bunlar kadar önemli bir husus kentlerdeki büyük projelerin finansmanını sağlamakta uluslararası kaynakların ortaya çıkmaya başlamasıdır. Son yirmi yıl içinde kentleşme sorunları ve bunlarla ilgili projelerin finansmanı Dünya Bankası’nın gündemine girmiştir. Çevresel hareketin dünyada güç kazanması üzerine pek çok uluslararası kuruluş üçüncü dünya ülkelerinin altyapı projelerine uygun koşullarla kredi sağlamaya başlamışlardır. Bu örnekler daha da artırılabilir.

Böyle hızla büyüyen kentlerde kaynak sağlama sorunuyla karşılaşan belediyeler gün geçtikçe kentsel ranta belediyelerce el konulmasının önemini kavramaktadır. Kentsel ranttan yararlanabilme ise Türkiye’deki bugünkü yasal düzende sadece büyük projeler geliştirilmesi halinde olanaklı hale gelmektedir.

Tüm bu nedenlere daha önce de sözünü ettiğimiz belediye başkanlarının kendi başarılarını büyük projelerle özdeşleştirilmiş olduğunu unutmamak gerekir. Halkın bir belediye başkanı üzerindeki başarı yargısı da büyük ölçüde buna dayanmaya başlamıştır.

depositphotos_21355073-stock-photo-businessman-drawing-business-concept

4. Büyük Projelerin Gerçekleştirilmesinde Karşılaşılan Sorunlar Neler Olmaktadır?

İlk sorun büyük projelere ilişkin düşüncenin geliştirilmesi sırasında ortaya çıkmaktadır. Bu projeler genellikle belediye başkanının kendi düşüncesi gibi sunulmakta, proje bir yandan belediye başkanının kişiliğiyle özdeşleştirilmekte, öte yandan gerçekte çözebileceğinden çok ötede sorunları çözecek gibi gösterilerek kamuoyuna Kristof Kolomb’un yumurtası gibi sunulmaktadır. Bu sunuş biçimi hem siyasal çevrelerin hem de meslek çevrelerinin tepkilerini çekmektedir.

Bu oldukça tuhaf bir durumdur. Gerçekte belediye başkanı bu projeyi kentlinin bir sorununu çözmek için ortaya atmıştır. Ama toplumdan tepki görmektedir. Burada çoğu kez şaşırmaktadır. Bu projelerin belediye başkanına prestij sağlamak için ortaya atıldığı söylenerek bir açıklama getirilmeye çalışılsa bile bu da yetersiz olacaktır. Çünkü projenin başarılı olarak belediye başkanına saygınlık kazandırmasının koşulu da halkın önemli bir gereksinmesini karşılamasıdır. Yani tepkiyle karşılaşan şey, halkın gereksinimini karşılayacağı düşünülen büyük bir proje olmaktadır. Bu tuhaf durumun nedeni nedir?

Bu durumu genel olarak adlandırmak gerekirse, büyük projelerin meşruiyetinin yeterince temellendirilmemiş olması diye adlandırabiliriz. Büyük projeler kamuoyunda yeterince tartışılarak, üzerinde bir oydaşma oluşturularak yeterince topluma mal edilememektedir. Toplumumuzda demokrasiye inancın gün geçtikçe pekiştiği ve belediyelerin demokrasinin beşiği olduğunun sık sık yinelendiği bir ortamda kuşkusuz bu önemli bir eksikliktir.

Böyle bir durumun ortaya çıkışını salt belediye başkanlarının öznel eğilimlerine bağlamak yetersiz bir açıklama olmaktadır. Daha nesnel nedenlerine eğilmek gerekir. Bunlar arasında üç nesnel neden üzerinde durulabilir. Bunlardan birincisi belediye bürokrasisi yapısının yeni düşünceler üretmekten çok tanımlanmış hizmetleri görmek için kurulmuş olmasıdır. Üzerinde durulabilecek ikinci neden var olan imar planlama düzeninin proje üretmek ve kentsel planlama niteliğini kazanmak için büyük ölçüde yetersiz oluşudur. Üçüncü önemli neden belediye yönetiminde başkanlık “presidential” sisteminin varlığıdır. Tüm bu nesnel nedenler bir araya geldiğinde büyük projelerin kamuoyuna sunuluşunda belli bir stilin egemen olmasına neden olmakta bu da toplum içinde gerilmeler doğurmaktadır.

Büyük projelerin böyle hemen hemen tek kaynaktan, gerilmeler yaratarak kamuoyunun gündemine gelmesi, sadece siyasal sonuçları bakımından değil, aynı zamanda da projelerin kaderi açısından da önemlidir. Bu projelerin gündeme gerilimler içinde gelmesi projenin kaderi açısından iki sonuç doğurmaktadır. Bunlardan birincisi projeler üzerinde başlangıçta cepheler oluştuğu için çoğunlukla projelendirilmesinin ve ihalelerin gizlilik içinde yürütülmek zorunda kalması, dolayısıyla toplum içindeki değişik birikimlerden yeterince yararlanılmamış olmasıdır. İkinci belki de daha önemli bir sonuç projenin uygulanmasının zamanı içinde sürekliliğinin garanti altına alınamayışıdır. Bu büyük projeler genellikle bir belediye başkanının görevde kaldığı süre içinde projelendirilip, uygulamaya konulup gerçekleştirilen projeler değildir. Bu büyük projelerin fikrinin ortaya atılmasından, gerçekleştirilmesine kadar geçen süre iki, üç hatta dört belediye başkanının dönemini kapsamaktadır. Üzerinde hemfikir olunmayan, siyasal gelişmeler yaratan projeler, her siyasal değişiklikte durdurulmak, ortadan kaldırılmak tehlikesiyle karşı karşıyadır. Bu durum önemli ölçüde kaynak israfına neden olmaktadır.

Bugün Türkiye’de belediyelerin büyük projeler konusunda karşılaştığı tek sorun konunun ortaya atılmasındaki Kristof Kolomb’un yumurtası sendromu değildir. Bunun ötesinde de önemli sorunlar vardır. Bu projeler büyük mali kaynakları gerektirmektedir. Ayrıca bu projeler kentte büyük rantlar yaratmaktadır. Bu rantların nasıl dağıtılacağı, projenin finansmanını kolaylaştırmak için nasıl kullanılacağı toplumda sürekli olarak kuşku ile bakılan konular olmaktadır. Bu konuda şeffaflık sağlanamazsa büyük projelerin çevresini bir kuşku halesi kaplamaktadır. Bu kuşku halesi kentlinin tüm olarak sahip çıkabileceği ve yapılmasından övünç duyacağı bir projeye yabancılaşmasına neden olmaktadır.

Büyük projelerin ilginç bir özelliği meslek çevrelerinde önemli çatışmalar içinde gerçekleşmesidir. Büyük projeler hiç olmazsa bazı hallerde ülkeye yeni teknolojiler, yeni örgütlenme biçimleri getiren projelerdir. Genellikle bu projelerin o meslek topluluğu içinde heyecan uyandırmasının bekleneceği, salt bu yönünün bir başarı olarak görüleceği düşünülebilir. Oysa Türkiye’nin pratiği göstermektedir ki böyle ele alışlar meslek kamuoylarında tepki doğmasına neden olmaktadır. Bu tepkilerin oluşmasını salt o meslek topluluklarının alışkanlıklarına ters düşen yeni uygulamaların doğurduğu, bir anlamda doğal görülebilecek karşı çıkışlar olarak yorumlamak yanıltıcı olmaktadır. Bunun ötesinde, projenin genel olarak toplumsal haklılığının kurulmuş olmasının önemini kavramak gerekir. Türkiye’de meslek çevrelerinin büyük projelerin haklılığını, salt kendi meslek çerçevelerinin sınırlı ölçütleri açısından değerlendirmemekte olmalarını olumlu bir özellik olarak görmek doğru olur.

Büyük projeler konusunda belediyelerimizin karşılaştığı en önemli sorunlar belediyelerin bu konuda yeterli örgütlenmeleri olmadan gerçekleştirmeye çalışmaları dolayısıyla ortaya çıkmaktadır. Sağlıklı proje elde etme yöntemleriyle elde edilmemiş, bağımsız finansman sağlanamadığından, finansmanı sağlayan yapımcı firmalara bağımlı olarak gerçekleştirilen büyük projelerden yeterli sonuçlar elde edilememektedir. Önemli büyük proje fiyaskoları yaşanmaktadır. Hem sağlanmak istenilen performans elde edilememekte, hem de büyük ölçüde kaynak israf  edilmektedir.

maxresdefault (1)

Büyük projeler hem uygulandığı sürece yani yapım sırasında hem de uygulama sonrasında, projenin yakın çevresinde yaşayan ailelerin ve kişilerin yaşamlarını zorlaştırmakta ya da değiştirmektedir. BU projelerin uygulanması kentin büyük kesimi üzerinde olumlu etkiler yaparken, çoğu kez yakın çevresini yaşanmaz hale getirmektedir. Bir projenin kaba bir siyasal getiri hesabı yapıldığında, yöneticiler tüm kentten sağlayacağı destek adına, kolaylıkla proje çevresinden yitirilebileceği siyasal desteği göze alabilmektedirler. Bu nedenle de Türkiye’de projelerin yakın çevrelerine etkileri görmezden gelinebilmektedir. BU ise kent içinde bir çoğunluk diktası sorunu ortaya çıkarmaktadır. Çoğulcu bir demokrasi anlayışının savunulduğu bir toplumda bu sorun görmezlikten gelinemez.


* 6 Nisan 1991’de Ankara Büyükşehir Belediyesi EGO Genel Müdürlüğü’nce düzenlenen Ankara’da Planlar ve Projeler Toplantısında ve 14-15 Aralık 1991’de Türk Belediyecilik Derneği ve Konrad Adaneuer Vakfı’nca KUşadası’nda düzenlenen “Yeni Hükümet ve Yerel Yönetimlerin Hükümetten Beklentileri” toplantılarında yapılan konuşma.

Tekeli, İlhan: “Kentlerde Büyük Projelerin Meşruiyetinin Kurulması ve Yönetimi Üzerine“, İlhan Tekeli Toplu Eserler.6, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 2009, s. 177-185

Devam Edecek…