Ali Rıza Avcan
Bir zamanlar, “devlet toplumu yönetir” anlayışıyla tanımlanan ‘yönetim’ (government) kavramının, devletin artık yönetemediği gerekçesiyle terk edilip, bundan böyle devlet dışı güç ve örgütlerin de devlet yönetimine katılımı önerisiyle ortaya atılan ‘yönetişim’ (governance) kavramı, devlet/toplum karşıtlığının ortadan kaldırılması düşüncesinden yola çıkan yeni bir siyasal iktidar modelidir.
Bu kavramı geliştiren kurum ve çevreler, küreselleşmenin geçilmesi zorunlu bir süreç olduğu iddiasından hareketle, küreselleşen dünyaya uygun bir iktidar tarzı, yeni bir devlet anlayışı ve yeni bir yönetim üslubu geliştirmeyi hedeflemektedir.
Bu anlamda, kamu/özel, devlet/devlet-dışı, ulus/ulus-ötesi kurum ve pratikler tarafından ortaklaşa gerçekleştirilen bir işlev olarak tanımlanan ‘yönetişim’, temelde devletle piyasa arasındaki ortaklık ilişkisinin önemine vurgu yapmaktadır.
‘Yönetişim’, bugünkü anlamıyla ilk kez Dünya Bankası’nın 1989 tarihli ‘Sub Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth’ adlı raporunda dile getirildiğinde, “siyasal iktidarın, ulusal faaliyetlerin yönetimi için kullanımı” olarak tanımlanmıştı. Kavram, devletle toplum arasındaki ilişki üzerinde yeniden düşünmeyi öneriyor, devlet/toplum karşıtlığını kaldırarak devlet-toplum birliğini savunuyor; bir bakıma, devlet-toplum ilişkilerinin kurulması için bir ‘model’ önermiş oluyordu. Bu model, yönetime katılım ilkesini de aşarak, ‘birlikte yönetme’ iddiasını taşıyordu.
‘Yönetişim’ kavramı, kamu yönetimi, siyaset bilimi, uluslararası ilişkiler, ekonomi gibi alanlarda hızla kabul görmüş ve özellikle 1990’ların başından itibaren, Dünya Bankası (DB),
Birleşmiş Milletler (BM), Kalkınma İçin İşbirliği Örgütü (OECD) gibi çeşitli uluslararası örgütlerin çalışmalarıyla desteklenerek önemli bir güce sahip olmaya başlamıştır.
Dünya Bankası’nın kullanmış olduğu bir kavramın neden bu denli etkili olduğunu ve neoliberal politikalar aracılığıyla Dünya Bankası’ndan ve Uluslararası Para Fonu’ndan (IMF) kredi kullanan ülkelerin nasıl değişmeye zorlandığını anlamak, kuşkusuz Dünya Bankası’nın tarihsel gelişimiyle ve rolü ile ilgilidir. Dünya Bankası, günümüzde hem ulusal hem de uluslararası siyasal düzeyi etkileyen en önemli uluslararası kurumlardandır. Ayrıca hem ‘eski’ düzenin hem de ‘yeni’ düzenin en önemli ortak örgütlerinden biridir ve ulusların etkisinin dışında oluşturulmaya çalışılan ulus-ötesi yapılanmanın da en önemli belirleyici ve taşıyıcılarındadır.
‘Yönetişim’ kavramı ve modeli 1990’lar boyunca bizzat Dünya Bankası tarafından değiştirilerek geliştirilmiştir. Aslında kavramın başlangıçta sahip olduğu naif söylem ideolojik içeriğini gizlemekte başarılı olmuşsa da daha sonraki gelişmeler, kavramın aslında siyasal olarak hangi anlamlara sahip olduğunu belirgin hale getirmiştir. Bu gelişmeler ışığında ‘yönetişim’ kavramının, ‘yönetim’ sözcüğü ile ‘satışı’ yapılamayacak kimi düşüncelere meşruiyet kazandırmakta olduğu yaygın bir şekilde dile getirilmiştir.
Bu açıdan bakıldığında kavram oldukça ilginç bir noktaya doğru evrilmiştir. Çünkü başlangıçta sözcük ‘daha az yönetim’i ya da ‘minimal devlet’i anlatan bir kod olarak kullanılmakta iken Dünya Bankası’nın 1993 ve 1997 tarihli yeni raporlarıyla gelinen noktada, ‘yönetişim’ modelinde egemen olan görüş, ‘minimal devlet’ söyleminden kurtulmuş, bunun yerine devletin yetersiz olduğu alanlarda ‘yönlendirici’ rolü daha fazla vurgulanmaya başlanmıştır.
Ekonomik ve toplumsal yaşama müdahalede bulunmayan devlet, ‘yönetişim’ taraftarlarına göre, gerektiğinde piyasa yararına yasaları yenileme, kural ve düzenlemeleri değiştirebilme kapasitesine sahip olmalıdır. Sermaye adına yeterli ve uygun koşulları sağlaması bakımından kendisine ‘katalizör’ rolü yüklenen devlet bu işlevi ile vazgeçilmez görülmektedir. Bu anlamda 1990’ların sonunda, ‘devlet’ idaresinin yeniden telaffuz edilmeye başlanarak devletin yeni rollerine vurgu yapılması, sözcüğün yeni ideolojik kılıfını oluşturmaktadır.
Sözcüğün kamu yönetimi ve devletin yetki alanı bakımından içeriğini oluşturan temel özellikler ise, genel olarak kamu yönetiminin alanını daraltma, harcamalarını kısıtlama, personelini azaltma, hizmetlerini özelleştirme ya da piyasa mantığına tabi kılma uygulamaları olarak sıralanabilir. Devlet dışındaki aktörlerle birlikte devleti ‘yönetme’, yani ‘yönetişim’, temel olarak devletin piyasalaştırılmasıdır; yani devletin toplumla ya da ‘aktörlerle’ piyasa mantığı ile ilişkilenmesidir. Kamu hizmetleri alanında, örneğin ‘vatandaş’ın yerini ‘tüketici’ kelimesinin almasıyla da bu durum açıkça görülebilir. Devletin ‘yönetişim’ modelindeki kritik önemi, ‘yönetişim’ esasına dayalı bir toplumsal yapılanmaya geçilebilmesi için, ‘eski’nin en geniş ve örgütlü gücü olarak dönüşümü gerçekleştirecek bir aygıt olmasından kaynaklanır.
Devlet, yeni tanımları içerisinde önemli oranda tek bir sınıfın doğrudan müdahalelerini yaptığı bir alan haline gelmiştir.
Bu bağlamda neo-liberalizmin ekonomik verimsizlik sorununa ve sarsılan toplumsal meşruiyetinin yeniden kurulmasına yönelik olarak ‘devlet-piyasa-sivil toplum’ ortaklığı temelinde inşa edilen ‘yönetişim’, uygulamada piyasanın belirleyiciliğine olanak tanımaktadır.
Bu belirleyiciliğe olanak sağlayan en önemli yapılar, son dönemde Türkiye’de de ortaya çıkan ulusal hükümetlerden bağımsız kurul tipi örgütlenmelerdir. ‘Yönetişim’ adı verilen bu yeni oyunun kurucusu olan Dünya Bankası ve bağlaşığı diğer uluslararası örgütler, ‘iyi yönetişim’ söylemi altında yeni bir düzenleme projesinin geliştirilmesi ve uygulanmasına katkı koyarak ulusal hükümetlerden bağımsız olma koşulu ile merkezi ve yerel düzeyde oluşturulan ve çoğu kez kendi etkisi altındaki bu bağımsız kurullar eliyle uluslararası sermayenin ulusal düzeydeki hareketlerini kolaylaştırmakta, devlete ve yerel yönetimlere ise piyasanın ve uluslararası sermayenin hareketlerini kolaylaştıran yasa ve kuralları koyan, yönlendirici düzenlemeler yapan katalizör bir rol vermektedir. Bu düzenlemeler çerçevesinde ‘yönetişim’ modeli, siyasal-yönetsel iktidarın, bürokrasi, şirketler ve STK’lardan oluşan ortaklara devrinin yolunu açmaktadır.
1992 yılında Dünya Bankası tarafından ‘sağlıklı kalkınma yönetimi ile eş anlamlı’ olarak tanımlanan ‘yönetişim’ kavramının dört temel ilkesi; ‘hesap verebilirlik’, ‘kalkınmanın yasal çerçevesi’, ‘bilgilendirme’ ve ‘saydamlık’ olarak belirlenmiş; bu ilkelerin sayısı, OECD tarafından tanımlanan ‘iyi yönetişim’ kavramı çerçevesinde ‘hesap verebilirlik’, ‘saydamlık’, ‘etkililik ve verimlilik’, ‘duyarlılık’, ‘uzak görüşlülük’ ve ‘hukuksallık’ olarak altıya çıkarılmıştır.
1995 yılında OECD Global Governance Komisyonu ise, ‘yönetişim’i şu şekilde tanımlamıştır:
“Yönetişim bireyler, kurumlar, kamu ve özel sektör unsurlarının ortak işleri birlikte yönetme biçiminin toplamıdır. Çatışan ya da farklı çıkarların uyum ve işbirliği sağlanarak harekete geçirilmesiyle işleyen süreçtir. Uyumu sağlamakla yükümlü formal kurum ve rejimleri kapsadığı gibi, insanların ya da kurumların ya uzlaşmaları ya da bunun kendi çıkarına ikna olmaları üzerine doğmuş informal düzenlemeleri kapsar.” (The Comission on Global Governance, 1995)
Bu tanıma göre ‘yönetişim’,
1) Bir kurallar sistemi ya da eylem biçimi olmayıp bir ‘süreç’tir,
2) Bu süreç egemenlik ilişkisi üzerine değil, uzlaşma-uyum üzerine kuruludur,
3) Kamusal ve özel sektör unsurlarını aynı anda kapsar ve
4) Biçimsel bir kuruluş olmayıp sürekli etkileşim ve güven ilkesi üzerine yükselir.
Bütün bu anlatımlara göre iyi bir ‘yönetişim’ için öngörülen ilkeler ya da özellikler aşağıdaki tabloda gösterilmiştir:
Devam edecek…
Kent Stratejileri Merkezi 