Sözlük’ten: Kamu Yararı ve Üstün Kamu Yararı*

Ayşegül Mengi

Üstün kamu yararı kavramını tanımlayabilmek, kavrama açıklık getirebilmek için önce kamu yararı kavramına kısaca değinmek gerekir.

Kamu yararı kavramı kolay tanımlanabilen, üzerinde kolayca uzlaşılabilen bir kavram değildir. Yasalarda kamu yararının gözetildiği, idarenin kararlarında ve eylemlerinde kamu yararına uygun hareket ettiği ve yargının da kamu yararını gözettiği kabul edilmekle birlikte, bu üç erkin de kamu yararı anlayışında farklılıklar ortaya çıkabilmektedir. Bu, kamu yararı kavramının teknik-hukuki boyutunun yanı sıra siyasi ve ideolojik yönünün de olduğunu gösterir.

Dar ve teknik anlamda kamu yararı, mülkiyet hakkının sınırlarının ve bu hakkın özüne dokunulup, dokunulmadığının belirlenmesinde kullanılan bir ölçüttür (Onar, 1966). Ancak, özel mülkiyetin var olduğu kapitalist sistemde, kamu yararı anlayışının bireysel yararla özdeş olduğunu savunanlar da vardır (Doğanay, 1974). Bu nedenle, toplumsal adalete dayanan, sınıfsal farklılıkları hesaba katan, doğal değerleri göz önünde bulunduran toplumsal yarar anlayışının kamu yararı anlayışına yeğlenmesi düşüncesi ortaya çıkmıştır. Bir başka deyişle toplum yararı kavramı, bireysel yararla değil, ülkedeki tüm insanların yararıyla örtüşmektedir. Bireysel yararı da yalnızca kişilerin yararı olarak görmek doğru değildir. Bireysel yarar, aynı zamanda ulusal ve uluslararası sermayenin, ekonomik ve siyasi güç odaklarının yararıdır (Mengi, Duru, 2010).

Kamu yararı kavramının açıklanmasında ve kullanılmasında yaşanan güçlük üstün kamu yararı kavramının açıklanmasında da karşımıza çıkmaktadır. Üstün kamu yararı, ortada birden fazla, birbiriyle çelişen kamu yararı olduğu durumda, karar vericiler için birini diğerine tercih etme nedeni olmaktadır. Üstün kamu yararı, daha çok çevresel değerler üzerinde olumsuz etkilerde bulunacak sanayileşme ve kentleşme faaliyetleri; bu çerçevede yapılacak kamu yatırımları (enerji, ulaştırma, turizm, konut vb.) ile çevre koruma çabaları ikileminde önem kazanmaktadır. O halde, üstün kamu yararı kavramı, özellikle ekonomik yatırımlarla sağlanacak ekonomik ve sosyal kalkınma hedefleri ile çevre koruma amacı arasındaki çelişkiden ortaya çıkmaktadır. Kamu yönetimleri üstün kamu yararını daha çok ekonomik kazanç ve menfaatlerde görürken, yargının doğal kaynakları ve çevreyi korumada gördüğü bilinmektedir. Örneğin, ilgili idareler, istihdamı artıracağı ve daha fazla döviz elde edileceği gerekçesiyle orman alanlarının ya da kıyıların turizm yatırımları için tahsis edilmesinde üstün kamu yararı görmekteyken; yargı, üstün kamu yararının, bu alanların çevresel değerler olarak korunmasında olduğuna karar vermektedir. Bu konuda hem Anayasa Mahkemesi’nin hem de Danıştay’ın çok önemli kararları bulunmaktadır.

Anayasa Mahkemesi’nin, üstün kamu yararına açıklık getiren ve üstün kamu yararının çevresel değerlerin korunmasında olduğunu vurgulayan önemli bir kararı orman alanlarının turizm yatırımları için tahsisine ilişkindir. 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu’nun orman alanlarının turizme tahsisi ile ilgili 8. maddesinin A, B ve C fıkraları ile ilgili Anayasa Mahkemesi’nin bu kararı, hem üstün kamu yararını açıklamakta, hem de çevre değerlerinin kalkınma maçlı turizm yatırımları için kolayca kullanımına son vermektedir. (RG: 24.11.2007/26710, Esas Sayısı: 2006/169, Karar Sayısı: 2007/55) Kararda, 2634 sayılı Yasa’nın 8. maddesinin itiraz konusu bölümlerinde, hangi taşınmazların ve orman arazilerinin turizm yatırımlarına tahsis edileceği ile ilgili genel bir çerçeve  çizilmekle beraber, ormanların turizm yatırımlarına tahsisinin hangi hallerde kaçınılmaz veya zorunlu sayılabileceğine dair herhangi bir ölçüte yasada yer verilmediği belirtilmektedir. Bu bağlamda, turizmin teşvik edilmesinde kamu yararı bulunduğu ve zorunlu olduğu ölçüde orman alanlarının turizme tahsisinin gerektiği yadsınamazsa da, Anayasa’nın 169. maddesinde ormanların Devletçe korunmasına verilen özel önem ve uzun dönemdeki yaşamsal kamu yararı karşısında, bu tahsislerin hangi hallerde zorunlu sayılacağının da belirginleştirilmesi Anayasa’nın yasa koyucuya yüklediği birgörev olarak kabul edilmelidir denmektedir. Bu açıklamalar çerçevesinde, ormanların korunmasına ilişkin Anayasa’nın 169. maddesindeki ilkeler doğrultusunda, turizm sektörünün özellik ve ihtiyaçlarını da dikkate alan ve ormanların turizm yatırımlarına tahsisini zorunluluk ve kaçınılmazlık hallerine özgüleyen belli ölçüt ve sınırlamalara yer verilmemesi nedeniyle itiraz konusu yasa kuralları, Anayasa’nın 169. maddesine aykırı bulunmuş ve iptal edilmiştir.

Danıştay 6. Dairesi’nin Fırtına Vadisi için verdiği kararda da üstün kamu yararının Fırtına Vadisi’nde HES yapılarak enerji üretiminde değil, doğal çevrenin korunmasında olduğu belirtilmiştir. Fırtına Vadisi Hidroelektrik Santrali Projesi için hazırlanan ve Çevre Bakanlığı tarafından olumlu karar verilen Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Raporunun iptal kararını onaylayan Danıştay 6. Dairesi, üstün kamu yararının ekonomik menfaat ve kazançtan önce gelen; doğal kaynakları ve çevreyi krouma sonucu elde edilecek yarar olarak görmüştür. Yine, Bursa 2. İdare Mahkemesi’nin 25.05.2006 tarih ve 2005/1080 sayılı kararında üstün kamu yararı, “kamu sağlığı ve milli güvenlik gibi toplumsal menfaatler ile çevre ve doğal kaynakların sağladığı yaşamsal faydaların bir bütünü olup her türlü ekonomik gaye ve kazançtan daha öncelikli olan en üst toplumsal yarar” olarak tanımlanmıştır. Bu karardan çıkan sonuç, “halk sağlığı” ve “kamu güvenliği” gerekçelerinin yanı sıra “çevre ve doğa koruma” gerekçesinin de üstün kamu yararı için yargı kararlarında yer almaya başlamasıdır.

Bu arada, üstün kamu yararını belirleyecek en önemli araç ÇED raporları olacaktır. Bu nedenle çevreye zarar verme olasılığı yüksek kimi faaliyetler -petrol arama, maden arama, nükleer enerji yatırımları vb.- ÇED kapsamı dışına çıkarılmaya çalışılmaktadır.

Kamu yatırımları, sanayileşme, ekonomik gelişme ve büyüme, istihdam yaratma, gelir sağlama hedefleri ile çevre koruma hedefleri arasındaki çelişki günümüzde artık tartışma götürmezdir. Ekonomik kaygılarla yapılacak yatırımlar uzun dönemde kaçınılmaz olarak doğal dengenin bozulmasına, doğal kaynakların tükenmesine, biyolojik çeşitliliğin yok olmasına neden olacaktır. Bunun sonucunda ortaya çıkacak maliyetler ve ekonomik kayıplar çok daha yüksek olacaktır. Bu nedenle üstün kamu yararının ekonomik gelişme ve büyüme için yapılacak yatırımlarda mı yoksa çevreyi korumada mı olduğu sorusunun yanıtı devletin çevre koruma politikalarında benimseyeceği yaklaşımla yakından ilgilidir.

Kaynaklar

Duru, B. (2003), Kıyı Politikası, Kıyı Yönetiminde Bütünleşik Yaklaşımlar ve Ulusal Kıyı Politikası, Mülkiyeliler Birliği Vakfı Yayınları, Ankara

Doğanay, Ü. (1974) “Toplum Yararı ve Kamu Yararı Kavramları“, Mimarlık, No:7, S.129, ss.5-6

Geray, C. (1989) “Doğal Çevreyi Korumada Toplum Yararı Sorunsalı“, Tarım ve Mühendislik, S.33, ss.37-38

Keleş, R. (2000) “Kent ve Çevre Değerleri Bağlamında Kamu Yararı Kavramı“, Mekan Planlama ve Yargı Denetimi, Melih Ersoy, Çağatay Keskinok (Der.), Yargı Yayınevi, Ankara, 22.1-13

Keleş, R. (2010), Kentleşme Politikası, İmge Yayınları, Ankara

Mengi, A. ((2010), “Kamulaştırmanın Çevreye Etkileri Üzerine Bir Değerlendirme“, Kamu Yatırımları İçin Arazi Edinimi ve Kamulaştırma Uluslararası Sempozyumu, 14-18 Haziran 2010, Ankara

Onar, S.S. (1966), İdare Hukukunun Umumi Esasları Cilt II, 3. Baskı, İsmail Akgün Matbaası, İstanbul

Turan, M. (2009) Türkiye’de Kentsel Rant; Devlet Mülkiyetinden Özel Mülkiyete, Tan Kitabevi, Ankara

* Kentsel Planlama, Ansiklopedik Sözlük, Derleyen: Melih Ersoy, Ninova Yayıncılık, 2. Baskı, Nisan 2016, İstanbul ss.173-174